村委会职能的异化及其治理[精选].docVIP

论村委会职能的异化及其治理 摘 要：依据我国现行法律法规的规定，村委会具有成员自治、公共管理、社会服务与保障、集体财产的管理与经营等多种职能。而在实际运作中，村委会的职能已逐渐异化，严重影响了村民自治制度的实施和新农村建设的进程。针对村委会职能异化的主要原因，需要从法律法规的完善、乡村政权的角色定位、法制的宣传教育等诸多方面进行治理，以期实现村委会职能的逐步改进。 关 键 词：村委会；职能；异化；治理 中图分类号：ｄ９２１．８ 文献标识码：ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００９４－０４ 收稿日期：２０１１－１１－２５ 作者简介：谢明（１９７１—），女，广东梅县人，广东省梅州市嘉应学院政法系讲师，法学硕士，研究方向为宪法学。 改革开放以来，我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会（以下简称为村委会），对本村事务行使自治权。村委会由村民民主选举产生，代表村民的意愿和利益。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的规定，村委会的主要职能是自我管理、自我教育和自我服务，处理本村的公共事务和公共事业，对村集体财产进行管理，同时协助乡政府完成一定的行政任务。从我国现行法律法规的规定来看，村委会的职能具有浓重的民主政治色彩，兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障、集体财产的管理与经营等多种职能。但在实际运作中，由于受到村民自治制度缺少相关立法，监督体制不完善，实践操作失误等诸多因素的影响，村委会的职能逐渐发生了异化，使得村委会不能很好地发挥其应有的作用，因而严重地影响了村民自治制度的实施和新农村建设的进程。 一、村委会职能异化的主要表现 虽然我国《村民委员会组织法》对村委会的职能作了比较明晰的法律规定，①但在现实的村民自治过程中，由村民民主选举产生的村委会在履行其法定职能时却出现了职能异化现象，其表现主要有三种： （一）自治职能让位于行政职能 根据《村民委员会组织法》第２条和第５条的规定：作为农村基层群众性自治组织的村委会实际上具有双重职能，即一方面作为全体村民通过民主选举选出的代表，具有“办理本村公共事务和公益事业”等自治职能；另一方面，村委会作为农村的基层组织，有协助乡镇政府开展工作，完成法定的行政任务的职能。自治职能与行政职能本不矛盾，但由于对两种职能的认识不清及传统思维模式的影响以及受一些现实条件的限制，许多村委会把完成乡镇政府的行政任务当作自己的主要工作，使“自治”变成了可有可无的“陪衬”，“村委会”也就成了实际上的“村政府”。虽然《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，并不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际运行中，一些乡镇政府通过实行“村财乡管”或者“工资制”变相地控制村委会，村委会实际上成了乡镇政府的执行机构，其行使的是乡镇政府的行政职能，更有甚者将村民自治范围内的事项也变成了乡镇政府行使行政管理职能的事项。 （二）经济职能取代自治职能 我国《村民委员会组织法》第８条第２款明确规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。而当前在我国大部分农村，最重要且最具价值的集体资产就是土地，围绕土地展开的一系列经济活动都必须经由村委会代表全体村民来完成。于是，为了抓住最重要的经济命脉，也为了抓住经济基础和经济利益，一些村委会及其成员就只围绕“经济”开展工作，当然也就无暇顾及其他职能的履行了。另外，由于经济发展相对落后，一些村庄并未建立农村集体经济组织，因此，凡是涉及与村集体经济有关的事项，只能由村委会统一管理，甚至由村委会直接经营。同时，即使在一些建立了农村集体经济组织的村庄，由于村委会开展公共服务需要相关的经费，而这些费用的来源也离不开村集体经济的收益，这就为其插手农村集体经济组织的事务提供了充足的理由。可以想象，村委会如果过分强调经济职能，把主要精力都用于直接从事经济活动，当然也就没有多少精力去办理本村的公共事务了。 （三）职能弱化使村委会形同虚设 随着我国农村社会的发展尤其是农村人口流动的进一步加剧、国家免除农业税费、禁止不合理摊派等制度的确立，村委会的可支配资源和收入来源逐步减少，村委会的组织规模也在发展中逐渐缩小，这就使得村委会的职能出现了弱化的现象，致使其尽职无能，尽责无力。一方面，农村人口的大量流出使人才也随之流失，从而导致了村干部整体素质下降，平均年龄上升且任职时间较长的局面，其结果是村委会职能实施难度的增加：另一方面，受到农业税费改革的影响，村级组织的动作出现较大的资金缺口，导致农