进一步完善城乡居民最低生活保障制度的探讨..doc

进一步完善城乡居民最低生活保障制度的探讨 ——上饶市城乡低保制度运行情况调研 城乡最低生活保障(以下简称低保)制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的城乡贫困人口而建立的一种社会救济制度。党的十七大报告指出，加快推进以改善民生为重点的社会建设，其中重点提到，要完善城乡居民最低生活保障制度，并逐步提高保障水平。本文结合近期对上饶市城乡低保制度运行情况的调研，就进一步完善城乡最低生活保障制度做出一些探讨。 一、上饶市城乡最低生活保障制度运行的现状 从1998年城市居民最低生活保障制度的实施，到2006农村低保制度全面推行，我市城乡低保以“应保尽保”为目标，不断强化城乡低保制度建设和管理工作，有效促进了社会的稳定与和谐。一是覆盖面逐步扩大。到 2008年6月份，城市低保对象已达5.68万户，共11.91万人，约占非农业人口的8.5%；农村低保对象从2006年底的17.7万人，扩大到2008年6月份25万人，约占农村人口的4.6%，预计年末低保人数可达26万。城乡低保对象范围也逐步从传统的“三无”孤、老人员，扩大到家庭人均收入低于最低保障线的所有贫困人群。二是保障水平不断提高。随着经济社会的快速发展，人民群众的物质文化需要的日益提升，我市适时提高城乡补助标准，城市低保人均补差从2003年的50元提高到现在的110元，农村低保人均补差由2006年的25元提高现在的45元。具体保障标准由各县（市、区）在确保最低人均补差达到以上标准的情况下自行制定，目前，全市城市居民最低生活保障线普遍达200元左右，农村也相应提高到90元不等。三是支出比重持续增长。城乡低保累计支出从2006年的1.27亿元增长到2008年1-6月的1.72亿元，占全市社会保障和就业支出比例从14.4%增长到33.8%。 二、上饶市城乡居民最低生活保障制度运行中存在的问题 保障标准和保障对象是城乡最低生活保障制度的两大核心要素，而保障标准的制定和保障对象的确定缺乏科学性和规范性，是我市城乡低保制度运行中的主要问题所在。 （一）保障标准的制定不够科学，缺乏动态的调整机制 城乡居民最低生活保障标准的制定不够科学且缺乏动态的调整机制，一定程度上影响了我市低保制度在保障城乡居民基本生活需要和解决低保家庭经济贫困方面的功效。一是保障标准偏低。我市是一个经济欠发达地区，2007年人均财政收入仅为863元，城乡居民最低生活保障标准制定大多是建立在有限财力的基础上，以钱定标准的问题比较突出。目前，全市城市居民最低生活保障线普遍为200元左右，农村则为90元不等，分别与全省城市、农村低收入家庭的月人均食品消费支出相当，也就说只能维持低保对象的基本生活需要，还未考虑居民在医疗、教育等方面的必要支出。而现实当中，医疗、教育等支出给贫困家庭造成的压力越来越大，因病致贫、供子女读书致贫的问题日益突出，相对于微薄的低保补助金，低保对象的现实困难较大。另外，在实际核定补差标准时，许多县（市、区）为规避低保支出过大，还存在降低补助标准进行发放的问题。二是保障水平不够均衡。全市各县（市、区）的消费成本几乎一样，但由于各县（市、区）财政收入存在一定差距，城乡低保补助水平不统一，如个别县（市、区）城市低保补助标准已达240元/人、月，比最低的200元/人、月要高出20%；个别县（市、区）农村最低保障标准已提到100元/人、月，比最低的70元/人、月要高出43%。三是动态的调整机制尚未建立。各县（市、区）的城乡最低生活保障标准只是根据省里规定的最低补差标准而进行被动性调整，尚未建立同财政收入、消费需求、物价水平相挂钩的保障标准动态调整机制。在保障标准没有有效提高的情况下，随着人们在生活消费支出、医疗支出、教育支出的增加，低保对象所面临的困难也越来越大。尤其是今年以来我市食品价格的持续上涨，一定程度上弱化了低保资金缓解低保家庭经济压力和解决生活困难的作用。 （二）保障对象的确定不够规范，存在一定随意性 传统的社会救济定位在“三无”孤、老人员，这类人员是我们容易甄别的。而现行低保制度是广泛的社会救济，针对所有家庭平均收入低于保障线的贫困人群。随着人口流动性的增加，以及家庭收入来源的日益多源化，在收入核算制度尚未健全，监督缺乏力度的情况下，以家庭人均收入低于最低保障线来确定救助对象，实际操作困难较大，对低保对象的界定难以明确。由于缺乏政策执行的客观尺度和有效的操作方法，低保工作人员在入户核算收入时，比较普遍地采用了变通的核算标准，粗略地进行评估，往往会出现该保未保，该退未退的现象，政策实施随意性较大。一是未严格按规定进行低保扩面。在收入核算体系不健全的情况下，为完成低保“扩面”指标，部分乡镇采取平均分配的做法，在没有进行严格资格审查的情况下，将那些家庭平均收入高于或接近最低保障线的国有困难企业下岗职工、失地农民纳