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乡镇财政困难问题的成因及对策研究 　　乡镇财政作为我国最基层的一级财政，在巩固农村基层政权建设、促进农村经济和社会事业发展中发挥了重要作用。但由于多方面的原因，乡镇财政困难、资金调度紧张、包袱沉重等问题已成为社会普遍关注的热点、难点问题。 　　一、当前乡镇财政存在的困难和问题 　　目前乡镇财政仍是全国财政最薄弱、最困难的环节，严重制约着乡镇经济和社会事业发展。乡镇财政面临的困难和突出问题，主要表现在以下几个方面： 　　（一）收支划分不尽合理，乡镇财力增长缓慢 　　乡镇级财政在分税制前基本就是“吃饭财政”。实行分税制以后，中央与省的财政分配关系基本理顺，但省以下的财政体制，特别是县乡财政体制需要逐步规范和调整。1994年以来，县以上各级政府基本都建立了财权与事权基本相适应的分税制体制，但在确定县、乡两级财政体制时，“保县紧乡”的思想一直占据主导地位。在具体操作中，不少县市在制定乡镇财政体制时，把一些来源比较固定、数额大且易于征收的税种，如营业税、耕地占用税、城市维护建设税、土地出让金等税种作为共享收入，县乡共同“瓜分”，而把一些税源分散、征管难度大、稳定性差、增收潜力小的税种划归乡镇。乡镇财权与事权的不一致，从体制上限制了乡镇财政的发展潜力，不利于巩固基层政权和调动乡镇政府当家理财的积极性，也阻碍了乡镇经济和社会事业的发展。 　　（二）乡镇财政收入增长慢，支持经济与社会发展的力度较弱 　　从收入结构看，乡镇财政收入以农业税收和乡镇企业提供的税收为主。以甲市为例，2007年，该市镇级地方财政收入完成28685万元，其中，工商税收完成20120万元，农业四税完成5740万元，企业所得税完成1309万元，分别占镇级地方财政收入的70.1%、20%和4. 6%。从增长幅度看，自1997年至2007年11年间，该市镇级财政收入年均仅增长21.4%，而财政支出年均增长27%以上，远远不能满足财政支出的需要。从支出结构看，2007年，该市镇级生产建设性支出比重仅为12%，财政支出几乎全部为行政事业费，是典型的“吃饭”财政，对经济和社会事业发展的支持力度明显不够。 　　（三）各镇财政差距过大，财政保障能力不足，拖欠工资现象不断增多 　　由于历史原因及经济发展等诸要素的复杂影响，各镇经济发展不平衡，差距非常大，在乡镇财政上的表现尤为突出。近几年来，乡镇财政执行中央出台工资政策不到位以及拖欠工资问题日趋突出，成为困扰各级党委、政府的重大难题。 　　（四）乡镇债务包袱沉重，酝酿着较大的财政风险 　　乡镇为招商引资，通过向银行举债等方式加大资金投入进行基础设施建设，导致负债累累，陷入招商引资的怪圈。个别镇已资不抵债，严重降低了镇政府在人民群众中的威望与形象。 　　乡镇财政困难是国家财政困难的集中体现，是广大农村社会、经济诸多矛盾的综合反映，如不尽快加以解决，将会进一步弱化乡镇财政职能，制约乡镇和农村经济发展，增加社会不稳定因素，影响乡镇政权建设，给社会经济发展带来巨大危害。 　　二、乡镇财政困难问题的成因分析 　　乡镇财政困难是乡镇政治经济生活中各种矛盾相互作用的结果，是各种矛盾在乡镇的集中反映。综合分析，当前乡镇财政问题形成的原因主要有以下几个方面： 　　（一）经济原因 　　财政是经济发展的晴雨表，乡镇财政困难，从根本上来说，主要是经济发展不快、经济增长质量不高。从财政比较困难的乡镇经济状况、财源结构分析，其经济总量明显偏低，且财源结构不合理。截止到2007年底，甲市财政困难乡镇仅有3户企业年纳税额超过100万元，基本没有骨干税源。从乡镇财源的所有制结构看，一个突出的特点是，困难乡镇涉外税收寥寥无几。2007年，该市市级以上10处财政困难乡镇涉外税收仅为118.4 万元，仅占全乡镇财政收入的0.5%。 　　（二）政府行为对财政运行的影响 　　1、政府职能转变滞后。从整体上看，我国政府行为适应市场化的程度较低，是市场化进程中最为薄弱的环节，尤其是乡镇一级政府，目前仍对微观经济领域的干预比较多，政企不分，政资不分的问题比较突出。表现在财政上，就是要求财政增加对企业的投资，为企业直接融资、提供担保，或通过税收减免优惠、先征后返等形式支持企业发展。政府职能的错位，直接影响财政改革进程，加重乡镇财政负担。 　　2、政府行为的短期化给财政运行带来了一定困难。大凡财政困难乡镇，其基础设施、社会事业一般比较落后，与经济发展和群众日益提高的需求不相适应。在这种情况下，客观上要求乡镇政府加大投资力度，加快基础设施建设和经济社会事业的发展，就使得部分乡镇政府投资超越自身财力的可能，结果没有带来多大经济效益，反而拖垮了财政，严重影响了财政经济的正常运行。 　　（三）管理原因 　　1、硬性约束机制淡化。政府支出扩张的欲望，是市