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行政不作为司法审查的若干问题探析 　　【摘 要】行政不作为是行政行为违法的重要类型，司另外，文章还就行政不作为司法审查中其他需要考量的问题作了简单的梳理，包括行政不作为的受案范围、举证责任、判决方式等三个方面。随着行政审判司法实务的不断深化，“实体性裁判”在尊重行政主体行政权能的基础可以尝试。 　　【关键词】行政不作为；司法审查标准；受案范围 　　一、行政不作为的司法审查现状 　　以笔者所在的法院为例， 近三年我院受理一审行政诉讼案件99件，而行政不作为案件受案量达21件，占到了一审行政诉讼案件的21.21%。行政不作为案件经过审理后， 驳回诉讼请求的10件，占47.62%，撤诉5件，占23.81%，支持原告诉讼请求（包括判决履行和确认违法）的仅有4 件，占19.05%，另外，裁定驳回起诉的2件，占9.52%。从这些数字中可以发现：第一，行政不作为诉讼在行政诉讼中所占比例不低，与社会公众对于行政不作为事件发生频率的感受相互印证，说明仍有一部分行政不作为事件在司法的监控之下，但不得不排除部分行政不作为事件或被挡在立案大门之外；第二，行政不作为诉讼驳回原告诉讼请求的案件明显多于支持案件的数量，这社会生活中行政主体行政不作为违法的感知相互冲突。 　　二、构成行政不作为的司法审查标准 　　（一）行政机关是否具有法定的作为义务 　　无作为义务即无行政不作为，作为义务的产生是行政不作为得以成立的前提性要求。作为义务的导出一般包括三种情形：其一，法律、行政法规、行政规章等规定了行政机关的作为义务。其二，合同约定了行政机关的作为义务。其三，行政允诺确定了行政机关的作为义务。 　　（二）行政机关不作为之客观存在状态 　　1. 行政不作为与程序违法行为。行政不作为是一种程序违法行为，但不能等同于程序违法行为。行政不作为表现为行政机关在程序上未完成相关义务。而程序违法行为还包含作为行为程序违法，主要表现为遗漏、混用程序等。如行政机关在作出行政处罚决定前未履行告知义务，很显然，此处程序违法属于行政作为程序违法，而非行政不作为。 　　2. 行政不作为与行政阶段性行为。行政不作为的形态不仅是行政机关在程序上完全无所作为，也可以表现为行政机关未将行政程序进行到底。行政作为义务在大多数情况下“不是单一的，在行政过程中表现为一种义务的系列”。如行政许可过程中的受理、审查、听证等，这些均属阶段性行为。实际情况是，即使行政主体履行了各项阶段性行为，但只要在法定和合理的时限内未作出最终的正式决定，同样构成行政不作为。 　　3. 行政不作为与拒绝履行。拒绝履行可能表现为明确作出拒绝的动作，也可能表现为消极的不予答复。对于前者方式上有“为”而实体上“不为”的拒绝行为是否定性的作为，不应划入行政不作为范畴。 　　（三）行政不作为构成之期限认定 　　1. 法定期限。这里的法定期限不仅仅包含法律、法规对期限的规定，还应包含规章和其他规范性文件。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政系科申请之日起二十日内作出行政许可决定……法律法规另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条规定，开办药品生产企业办理《药品生产许可证》，省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当自收到申请之日起30个工作日内进行审查，并作出是否同意筹建的决定。在此情况下，判断行政不作为状态是否已经逾期相当容易。 　　2. 合理期限。如果不存在法定期限，那么就应当推定行政机关拥有选择作为的裁量权。依照行政法治的精神与基本原则，行政机关选择在何时作为的裁量权并非可以无限的拖延。因此，不作为状态逾越了合理期限照样构成行政不作为。时间过长，可能不能督促行政机关的快速作为，时间过短，则又无法保障作为质量，故此如何在保障行政效率的前提下，认定合理期限为问题的关键所在。目前，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。对于申请行政机关履行法定职责的，在没有其他规定的前提下，该司法解释将行政机关的合理期限限定为60日。 　　三、行政不作为司法审查需要考量的其他问题 　　（一）受案范围 　　行政不作为案件的受案范围，即是指人民法院对行政不作为司法审查的范围。在探析受案范围之前，笔者必须明确我国的行政诉讼审查对象为具体行政行为这一基础事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（三）、（四）、（五）项以列举方式肯定了部分行政不作为属行政诉讼受案范围，具体包