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中国农村基层民主政治与社会发展——对天津市武清区推行村民代表会议制度的个案分析 中共天津市纪律检查委员会 李文娟* 天津大学管理学院 陈 通** 摘 要：改革开放后，国家改变了农村社会的管理体制，实行村民自治，发展村级民主。在新的体制生成过程中，产生了诸多的社会矛盾和问题。这些矛盾和问题既是新体制生成的阻力，也可成为发展基层民主的巨大动因；能否解决好这些矛盾和问题将对农村全面发展产生重要影响。本文从天津市武清区推行村民代表会议制度的实践分析入手，论述了实行基层民主是农村社会的全面发展的基础性工程，能够保证社会稳定，加强政治文明建设，促进经济发展。村民代表会议制度是完善村民自治、推进农村基层民主进一步深化的有效途径。中国农村基层的民主政治实践需要各级政府大力推动。 关键词：民主政治；社会发展；村民自治；村民代表会议制度；政治文明 一、改革开放以来武清区推进基层民主的概况 天津市武清区，地处京津走廊，背靠首都，面临天津港，毗连三市（北京、天津、廊坊），可谓“京畿肘腋，达八州之冲”，是国务院批准的沿海开放县。改革开放以来，武清经济建设和各项事业取得长足发展。1991年，武清被列入全国100个农业大县，名列第61位；1992年，武清名列全国农村综合实力百强县第.21位；1993年，武清被评为中国明星县，排名第21位。2000年，经国务院批准撤县设区。十六大以后，武清区提出的发展目标是：全力打造京津地区最具竞争实力的地区。 （一）农村社会管理体制的转变 十一届三中全会以后，武清区同全国其它地区一样，实行了以包产到户为核心的农村经济体制改革。1982年《宪法》修正案明确提出，农村设立乡级政权，村民委员会是群众性自治组织，宣告了人民公社体制的终结。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）（以下简称村组法）颁布，1998年村组法修正案颁布实施。武清区也改变了人民公社的管理体制,设立乡镇政府，在各村成立村民委员会，乡政村治的管理体制也逐渐确立，建国以来“命令—服从”型的管理方式为新的“乡政村治”格局所取代。随着村民自治的实施与推进，武清区政府对农村社会从单一的行政管理转变为行政管理和服务。 管理体制的改变彻底更新了农村社会的运行方式和农民的生产生活方式，农村社会从封闭转向开放，信息广泛流通，农民开始自由地流动，农村社会生活复杂化，农民开始全面参与社会生活。由于政治与经济的互动关系，在经济发展到一定程度后，农民的政治权利意识增强，对民主政治有强烈要求，在武清区的社会发展中，这一规律得到体现。 （二）管理体制转变过程中出现的主要问题 旧的管理体制打破后，新的有效的治理机制的并没有马上建立健全。 武清区的人民公社管理体制解体后，过去公社对大队、大队对生产小队、生产小队对农户的管理体制，被乡镇党委、政府和村党支部、村委会直接对一家一户的管理模式所取代。这种变化导致乡镇工作量增大，有时为收一家的提留统筹款，就得跑好几趟。有不少地方开展计划生育和征粮征款工作时，不得不搞大兵团作战，搞突击性收缴，甚至动用警力。由于村级组织失去了对生产资料的直接控制（由直接掌握分配大权，变成手心朝上向农民征粮征款），资源征集能力和社会控制能力普遍弱化。管理体制的变化要求工作思路和方法要做出相应的改变。但很显然，乡村干部并未能很快适应这种变化。有的村干部做事不民主，村里的事个人专断，甚至打骂群众，造成党群、干群关系紧张甚至对立。村干部在行使公共权力时缺乏有效的监督制约，有的村财务管理混乱，村干部挥霍集体财产，以权谋私，侵犯群众利益，曾有各别村干部两年内光饭费就花了7万。同时，由于农村社会基本上仍属于传统的农业社会，一旦没有有效的村级管理，恶势力就会乘虚而入，在个别村级管理松散的村落，有黑恶势力孳生的苗头。 二十世纪八十年代末、九十年代初，武清虽然经济发展较快，但上述问题严重威胁到基层政权的基础，影响农村社会的稳定和经济发展，从而影响了武清区农村社会的全面发展。 （三）武清区推行基层民主政治的基本情况 天津市武清区结合社会经济发展情况，根据国家实行村民自治、发展基层民主的政策方向, 对上述问题做了深入调研和客观评估, 逐步认识到, 大力推进民主与法制建设是推动农村社会发展的基础性、关键性环节。 在推行基层民主政治建设的实践中，武清区经历这样几个阶段： 第一阶段是1988年试行《村民委员会组织法》后，武清区普遍建立了经民主选举产生的村民委员会。但历史的惰性对制度的变迁有着巨大的影响。村委会一经选举产生，就有可能成为凌驾于村民之上的权威力量，成为只对乡镇政府负责的旧式村干部。过去“干部说了算，群众照着办”的情况没有从根本上改变，改革开放以来积累的社会矛盾也未得到根本缓解。1989年武清区在很多乡镇推行了“两个议事会”的做法，村干部听取两个议事会对村务的意见。随着