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日老年社会保障问题比较 【 作 者 】藤田桂子 【作者简介】（日）藤田桂子 藤田桂子，日本东京海上研究所主任研究员 【 正 文 】 一、中国老年社会保障制度的现状 1.养老保险制度 最近几年，中国的社会保障制度改革步伐相当快，取得了很大的成果。养老方面，20世纪80年代初开始改革，1997年制定全国统一的城镇企业职工的养老保险制度，采用了社会统筹基金和个人账户相结合的部分积累模式。这期间，在一定程度上扩大了覆盖面，也在一定程度上均衡了老企业和新企业负担；同时也出现了一些难题，包括参加制度人员的老龄化、基金收缴率的降低、原有的退休制度所保证的高待遇居高不下等。结果1999年养老保险基金出现收不抵支的情况。其中最大问题是由过去的现收现付制改为部分积累制过程中发生的“双重负担”。在职职工一方面负担现在老人的养老费用；另一方面还负担自己将来的费用，这就是双重负担。前几年，制度方式改变的时候政府没有表示明确的解决方针，结果本来应该积累的部分也被用于现在的养老支付，发生个人账户的空账，现在的制度还主要是现收现付的做法。为了保证新养老保险制度的可持续发展，我认为应该考虑以下几个问题。 第一，扩大养老保险覆盖面的同时适当降低保险费负担。现在参加制度的职工和退休人员只有1.2亿多人，这只不过是总人口的10％、 城市从业人员的一半多。以国有为主的企业职工年龄结构老化程度严重，在这范围内保持高替代率的现收现付方式已经达到了极限。应该投入特别的资金来实现积累，把覆盖面至少扩大到城镇所有从业人员，同时适当地降低企业的保险费率，不然制度就难以继续。政府准备把覆盖面扩大到城镇所有企业职工，但非公有的新企业很难承受现行的双重负担。再说，参加社会保险的新企业的保险福利负担水平也已经很高，社会保险费和住房、福利基金等总共达到工资总额的60％～70％。（注：这是1999年作者在广州、大连、青岛等地访问一些日资企业时了解的情。）为了让非国有部门参加制度，应在加强社会保险的宣传活动的同时，适当降低企业负担。 第二，农村的养老保障。农村和城市的经济社会情况很不一样。农民拥有耕地，在农村家庭，养老概念比较强，而且一些地方还没有完全实现货币经济或者没有解决绝对贫困。因此，农村还不具备全面开展养老保险制度的条件，这是共识。但是，考虑到几千万的流动人口、城市化趋势和户籍制度改革的可能性，由于人口流动今后农村的老龄化进展比城市快等因素，还是要研究如何把城市养老制度和农村养老制度衔接的问题。 第三，必须解决空账问题，实现名副其实的个人账户。空账本来不该发生，国家应该明确处理方针来加强人民对制度的信赖。最近，一些专家算出的双重负担规模是3万亿元左右， 相当于GDP的30％～40 ％的水平。很多学者提议利用国有资产等来解决这个问题。这个办法可能有效，但应该慎重研究具体操作。另外，那时候应该考虑把个人账户的全部或一部分让给地方、企业或者个人选择。现在企业保险费负担已经很重，加上考虑到居民的高储蓄率，国家强制进行相当于工资11％的积累不一定需要，而且强制制度的负担重，会影响补充保险的发展。个人账户部分应积极利用企业补充保险或者商业保险。同时保持和发展统筹基金，把它当作为全覆盖城市的最基本的养老制度。应该重新认定体现代际转移的现收现付制的优点。个人账户为主的积累制很容易引起保障水平的差距扩大，易受通货膨胀因素等影响，应该由现收现付、以支定收的方式，发挥社会保障的收入再分配机能和最低保障机能。在农村，考虑到中国的地区和城乡差距、在部分农村已经开展个人账户制等因素，采取积累性的个人账户制还是比较现实的办法。个人账户有利于职业变动和人口流动，也有利于提高参保率和收缴率。 第四，养老问题不应该单独考虑，应该与其他保障制度统筹考虑。可以说，就业压力以及企业改革和结构调整过程中发生的失业人员的生活保障是当前最关键的问题。还要考虑新医疗保险制度的运行情况。目前，暂时借用个人账户的钱也是不得已的选择，但在基金账面上要严格地分开管理。应该慎重对待降低现在的高待遇的问题。降低待遇的主要办法是降低养老金的替代率或者提高支付养老金的开始年龄。考虑到现在的就业压力，第二种办法经过一段时间才可以实施。那时候，原则上提高支付开始年龄，同时也可以引进选择提前支付的人按提前时间的长短扣除养老金一定比率的做法。这个做法是日本等一些国家采用的。另外，关于替代率还要考虑在职职工除了工资以外有一些灰色收入的现状，这样有可能实际替代率并不高。再说，还应考虑住房等其他福利待遇水平和医疗待遇等因素。 2.医疗保险制度 城镇医疗保险制度改革也在20世纪80年代开始，经过90年代“两江”等各地的试点工作，国务院在1998年底出