法治视野中的信访能功定位.docVIP

论法治视野下信访功能的定位 杨福忠 摘要: 信访在中国成为问题与信访的功能定位有密切关系。国家把信访的功能定位在政治参与和权力监督方面，而公民更愿意定位在权利救济方面。由于公民对信访功能的定位和国家原初的定位产生了一定偏差，这使得国家在应对以权利救济为目的的信访问题时，难免带有功利主义的目的。从比较法的角度，信访权更接近于国外宪法所普遍确认的“请愿权”。就请愿权发展轨迹来看，早期的请愿权兼具政治参与和权利救济的双重功能，之后随着司法救济制度的完善，大量的私人纠纷主要诉诸司法程序解决，请愿权的权利救济功能逐渐式微甚至消失，今天请愿主要作为一种直接政治参与的方式而存在。请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景为我们思考信访在我国如何进行功能转换提供了思路。我国应通过完善司法救济制度逐步把权利救济功能从信访中剥离出来，使信访回到原初的政治参与和权力监督的功能上来。 关键词：信访功能 政治参与 权利救济 一、问题的提出 近年来，信访问题成为政府和公众关注的焦点。从政府层面来讲，信访目前已经成为各级政府的一项重要工作，受到前所未有的重视。据笔者统计，自2005年国务院修订并颁布《信访条例》以来，中央国家机关先后下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（2007年）、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》（2008年）等六个关于信访方面的规范性文件以督促地方做好信访工作。同时，还进行了一系列信访工作的机制创新：2008年组织开展“全国县(市、区)委书记大接访活动”、2009年探索推进了联合接访机制、2010年探索推进用群众工作统揽信访工作机制。甚至2011年1月，温家宝总理在国家信访局直接对话信访群众，以示国家对信访的重视，并给地方国家机关做出表率。在中央的强力要求和示范作用下，地方各级党政机关更是把信访工作作为工作重点，尤其每到重大节日期间，信访工作往往成为重中之重。为了应付信访，地方政府花费了大量的人力、物力和时间。但总体而言，地方对信访的治理效果并不明显。相反，目前的信访形势“呈现出四大趋势：上升化趋势、群体化趋势、组织化趋势和极端化趋势。”如何破解信访问题成为各级党委政府的难题。从公众层面来讲，目前公众舆论显然对政府的做法并不满意，特别是为了减少信访而采取的“截访”、给信访者办“学习班”、送劳动教养、送精神病院等侵害公民信访权的做法往往把地方政府置于舆论批评的焦点。本文认为，信访在中国成为问题与信访的功能定位有密切关系。 二、信访功能定位：比较法上的观察 信访权并非法律上的术语，在《宪法》、法律和法规当中都没有信访权的概念。但无论官方还是学界都普遍承认公民享有信访权。在官方的文献中，2005年4月国务院新闻办公室在其发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书中指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”此即我们一般所谓的信访权。信访权就其内容而言，乃是来源于现行《宪法》第41条所规定的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，故信访权在权利位阶上属于公民基本权利，受宪法保障。 从比较法的角度，信访权的内容更接近于我国民国时的各部宪法性文件以及国外宪法所普遍确认的“请愿权”。在宪法理论上，请愿权乃是一种公法上的请求权，公民可以就公共政策、环境保护、公共安全等事涉特殊群体乃至于公共利益事项向有关国家机关表达意见、提出希望，请求国家机关为或不为某种行为。据学者考证，请愿作为一种政治行为最早源于11世纪的英国。当时贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，17世纪时请愿权被确认为一项政治权利，权利主体也随之扩展到一般公民。公民行使请愿权的具体形式一般包括：（1）请求或提议，该请求或提议是由公民向有关管理机关或者公共当局提出，以便使该管理机关或公共当局采取某种措施；（2）申述。申述是一项阐述，用以表达与任何公共当局所采取立场的相反意见，或就有关情况或行为要求公共当局注意以便进行检讨或考虑其后果；（3）声明异议，是就公务员所作的行为向其机构或上级提出申诉；（4）投诉，是检举任何违法行为以及任何机构的不正常运作，以便采取措施加以纠正。 上述四种请愿权行使的方式中，请求和申述主要针对与请愿者自身利益没有直接关系的公共事务。公民就公共事务要求有关国家机关倾听，并给予答复，这体现了公民对公共事务的关心和参与；而有关国家机关把请愿作为立法或政府决策的信息来源，对请愿的处理和答复体现了对人民主体地位的尊重。因此“请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和