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第四章 财政支出结构 中华古代名相管仲论治国之四 “为之患者三：有独王者，有贫贱者，有日不足者。” 《管子.权修》 译注：国家有三大忧患：君王独断专行，社会贫富悬殊，财政入不敷出。 “王主积于民，霸主积于将士，衰主积于贵人，亡主积于妇女珠玉”。《管子.枢言》 注译：成就王业的国君聚集民众，成就霸业的国君聚集武将和战士，衰败的国君聚集官僚贵族，亡国之君则积聚珠宝和美女。 “商贾在朝，则货财上流。” 《管子.权修》 译注：以商人交易的意识主导朝廷，则财货贿赂就流往上层。 “民变而不能变，不可服民取信。” 《管子.侈糜》 译注：民众要求变革，而官府不能适应变革，是不可能说服和取信民众的。 【开篇导言】 财政是一个国家和经济最核心的事情。在1994年，中国进行了重大的财税体制改革，建立起以增值税为主的税收体系，这次改革，使得我们拥有了一套跟欧洲各国比较相似的现代税收体系。 但是，这次改革对于建立起现代的财政体制而言，只是完成了一半的任务，而没有完成的另一半任务就是财政支出结构的改革。 1994年到现在，我国借助良好的税收体系，使得财政收入大幅增加，但是目前的财政支出结构却远不能胜任社会经济发展的需要。 当前我国面临的最严峻的社会经济问题是：收入分配问题、医疗问题、教育问题、贫困者和失业问题、各地方的土地财政问题、环境污染问题，这所有这一切，虽不能说都是由财政支出结构不合理造成的，但起码都和这一问题有密切的关系。 如果我们不能迅速地采取措施，加大对财政支出结构的调整力度，还有可能使得这些问题持续恶化。 对于政府的财政支出来说，要满足社会和经济发展的需要，就得合理和有效率。合理就要体现在对财政支出结构的适当调整上；而效率就要体现在财政支出要把钱花到社会最需要的公共服务上去。即：在确定了财政支出把钱花在什么地方之后，还要努力提高效率，花最少的钱，办最多的事情。 对于经济学强调的成本-收益理念，也需要在政府的财政支出领域得到很好的体现。 第一节 财政支出结构概述 从上一章有关财政支出分类的介绍我们中已经看出，财政支出的用途是很广泛的，对财力的需求也是多方面的。在财政支出总额已定的情况下，各类财政支出之间的关系是你多我少的关系。 而财政支出结构也就是各类财政支出的比例关系问题，要做到财政支出结构的合理，就必须正确处理好各类财政支出的比例。 一、财政支出结构的含义 简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成。 从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。 不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。 二、影响财政支出结构的因素 对于一个国家来说，财政支出结构会受到多种因素的影响，其中主要有政府职能及财政资金供给范围、经济发展水平、政府在一定时期的社会经济发展政策和国际政治经济形势等。 （一）政府职能及财政资金供给范围 财政支出结构与政府职能及财政资金的供给范围有着直接的关系。 比如我国在计划经济体制下，政府职能及财政资金的供给范围比较宽，既承担了社会共同需要方面的事务，也承担了大量竞争性、经营性等方面的事务。所以，在财政支出结构上必然体现出浓厚的计划经济体制的特点，如经济建设支出投入的比重较大，增大了一些本应由市场去办的事务性支出。 而在市场经济体制下，政府主要涉足市场不能办的事情或办不好的事情，着力于经济的宏观调控。所以，在财政支出中经济建设支出的比重就相对较小，同时在经济建设中用于基础设施、公用设施等投入的比重大，而几乎没有用于竞争性、盈利性领域的支出。 (二)经济发展水平 经济是财政的基础，一方面经济发展的水平决定财政收入及其供给水平，另一方面财政支出的结构受到经济发展水平的影响。 因为一定时期的经济发展水平决定着当时社会需要水平及社会需要结构。按照马克思主义的观点，人们首先要解决的是衣食住行这些人类生存的基本需要，而后才能考虑其他更高层次的需要。 在经济发展水平不高的情况下，财政供给水平和保障能力也必然不高，财政支出结构也会相应体现出这一时期的特点。以我国为例，我国要完善和发展市场经济，迫切需要建立完备的社会保障制度，但限于国家财力，我国社会保障程度和范围十分有限，国家的社会保障支出还不能做到像西方国家那样在财政支出中占有那么大的比重。这只能随着国家经济发展水平和财力水平的提高，逐步解决。 因而，财政支出结构会比较明显地反映出一个国家的经济发展水平。 (三)政府在一定时期的社会经济发展政策 财政支出反映着政府的活动范围和方向，反映着政府的政策。政府发展什么、控制什么、支持什么、限制什么，在财政支出结构中反映得十分