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反恐立法尤其要重视程序法 　　最近，全国人大常委会审议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。这是大陆法律首度定义恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员。《决定》对恐怖活动的定义是，指以制造社会恐慌、胁迫国家机关或者国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓或者其他手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为。煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的，也属于恐怖活动。显然，这份草案的出台，意味中国大陆的反恐立法走出了第一步。 　　这份文件对恐怖活动的定义较为宽泛，不仅包括了国际通行的出于极端宗教或政治目的制造的恐怖活动，按这个定义，社会转型期出现的一些危害社会公共安全的刑事犯罪或因利益引发群体性冲突及激烈维权事件，也有可能被纳入其中。 　　多年来，国际社会对恐怖活动的认定一直存在分歧。多数国家的法律在界定恐怖活动时，通常是指有明确政治、民族或宗教目的，有组织的、持续的犯罪活动，危及的往往是平民的生命与财产安全，如针对平民的爆炸、袭击和劫持人质等。它有一个重要特征，即是有组织、系统地使用暴力，把恐怖当作教条来信奉和实行，常常表现为国际犯罪，比如拉登领导的基地组织等；而把那些政治主张并不明确、带有报复社会性质的个人恐怖活动，归为一般刑事犯罪。如果把带有恐怖色彩的刑事犯罪都归入恐怖活动，不仅会使立法管制的对象扩大化、模糊化，降低民众对真正的恐怖活动的重视度，而且会混淆国内法管辖的刑事犯罪和国际法管辖的界限，减弱国际社会对于中国预防和打击恐怖主义的支持和协助。新法的推出应该因应时代的节奏，定义越来越精准，而不是越来越宽泛。 　　在打击恐怖活动时，也需提防因公权力膨胀，对公民个人权利造成的损害，从而引发新的社会矛盾。比如一些国家在反恐立法时，强化了对外国人或少数民族人的监控权，这显然与公民的平等权构成新的冲突；还有一些国家，为降低恐怖活动发生的可能性，在反恐立法中或延长对某类嫌疑人的羁押期限或随意窃听某类嫌疑人的电话和电子邮件或限制某类公民的言论空间，等等，都伤害到了公民的自由权和隐私权，人为制造了很多新的社会矛盾。欧美很多学者认为，要提防借反恐名义在民众中制造国家恐怖主义气氛，从而伤害公民的基本人权，导致人权和公民自由权的倒退。目前，欧美的许多国家反恐立法之所以陷入困境，就是因为没有协调好反恐与人权保障之间的关系，这值得全国人大深思和借鉴。 　　与此同时，程序法尤显得重要，现代法治社会往往把程序视为法律的中心。但由于反恐立法，常常赋予执法部门较大的调查权，而且涉及到对有恐怖活动嫌疑人的控制，这些调查和罪罚都具有不可回复性，所以强调程序法的设定就更具现实意义。秘鲁早在1992就有对“恐怖主义罪”的立法，但由于没有设立相应的程序法，导致秘鲁反恐行为的泛化，将很多普通刑事犯罪也归于恐怖活动，使得社会上到处是恐怖分子和恐怖组织，最终使得秘鲁宪法法院不得不在2003年，宣布废除该部反恐法。美国在“9?11”之后，也出现过类似情况。一些州出台的与恐怖活动相关的法律，由于没有相应的程序法认定，竟把绑架与谋杀等重罪也归于恐怖活动，在美国法律界和民众中引起极大争议。 　　程序法最重要的作用，就在于可以为行使职权和保护权利提供相应的规则和秩序。在英美俄法等国，在反恐立法中都有专门程序法内容，比如法国的《刑诉法》“对恐怖活动的侦查、起诉和判决”就有专门的篇章，各类程序的规定与审核极为详尽。程序法的目的就是为了防止权力的滥用，核心是保护公民的个人权利。因为反恐的真正目的，是为了保护公民的权利和自由，如果没有这个原则作前提，反恐立法就失去了它的正当性。因此，从侦查、立案、起诉到证人保护等，都应当有相应的程序法作保障，设置严格的司法审查程序才有可能限制对公权力的滥用，保证反恐立法不会成为随意伤害普遍公民权利的源头。 　　反恐立法的目的既然是为了保障人权，那么，体现人权保障原则就应成为反恐立法的价值追求，比如非歧视原则，比如强制侦查法定原则，比如公正审判原则和承担国际义务原则等。联合国相关人权公约对人权有过基本规定，其中“不可克减的权利”可以说是人权保障的底线。这里指的“不可克减”，意思是即便在社会紧急状态下，这些国际公约规定的基本义务，对国家来说也是不可减免的。也就是说，这是任何理由都不能剥夺的公民基本权利。在《公民权利和政治权利国际公约》中，规定了有些权利是不可克减的：比如生命权，不得使用酷刑和不人道待遇，不能处罚法律没有规定的行为，人人有法律前的人格及思想、良心和宗教自由等。这些权利都是反恐立法在设立程序法时，所应当给予保护的基本人权。 　　总之，大陆未来在反恐立法中，应尽最大可能平衡国家权力和公民权利的关系，对相应的后果要进行审慎的评估。只有保障两者之间的平衡，才能确保未来全部的反恐立法