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全面保护农民的土地财产权益 王 小 映 （中国社会科学院农村发展研究所） 今年3月1日正式实施的《农村土地承包法》，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定的方法界定和规范农民土地承包经营权的状况，标志着农民的土地承包经营权获得了直接的法律保护，这为稳定农村土地承包关系、并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障，其意义重大而深远。但是，《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护，由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害，全面保保护农民的土地财产权益仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。 农民土地财产权益保护现状评估与分析 （一）农民的土地财产权益在土地调整、土地流转中仍然可能受到村社集体的侵害 《农村土地承包法》对村社集体调整、处置农民的承包地做了严格限制，但是，农民的土地承包经营权并不会因此在短时期内就免受集体经济组织和村社干部的侵害，这是因为： 第一，农村社区内部的人地关系和利益冲突不可能因为国家稳定农村地权关系的法律文本的出现而得以化解。虽然伴随人口增长类型的转变和农业农村人口不断向外流动转移，我国乡村人口在1995年达到最高值8.59亿人之后开始出现下降的趋势，2001年下降至7.96亿人，农户家庭数量增速也明显放缓，这些都为稳定农村地权关系提供了一定的条件；但是，在许多地区农村社区内部的人地关系冲突和利益冲突不可能因为法律文本的出现而得以迅速化解，农村社区内部的土地调整不可能在短期内从根本上消除，而只要土地调整存在，农民的土地承包经营权就有可能受到侵害。 第二，国家的外在法律制度规则内化为农村社区的内部制度规则需要时日。《农村土地承包法》虽然充分考虑了农村地区的实际情况，但是，对于农村社区来说，作为国家法律其毕竟是一项外在制度规则。《农村土地承包法》以土地承包经营权物权化为基本立法取向，但是在农村社区内部，基于平等的社员权在农民心目中长期积淀形成的土地平均分配、占有观念仍十分浓厚，农村社区内部平等的社员权要求进行土地调整，而国家物权化的立法取向要求稳定土地承包关系，这二者之间必然会发生冲突。这就决定了外在的国家法律制度规则要真正内化为农村社区内部农民自觉的内在制度规则需要时日。 第三，农地流转的市场需求远高于市场供给，而农地流转又缺乏完善的第三方监督机制，在这种情况下集体经济组织很容易在农地流转过程中侵犯农民的土地财产权益。我国人多地少，城镇化相对滞后，农业农村人口向非农产业和城镇转移缓慢，由人口和劳动力流动、迁移拉动的农地流转的市场供给远不能满足市场需求，在这种情况下受利益驱动集体经济组织很容易凭借集体土地所有权强制性地要求农民转移土地，从而使农民的土地财产权益遭受侵害。 （二）农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上集体性地受到了侵害 我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。在计划经济时期，我国城镇各类建设用地一律由国家统一行政划拨，建设用地增量则主要来自国家对集体和国有农地的征用。改革开放后，面临耕地大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家从法律上将农地统征制度巩固下来。除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家权力来征用。1998年修订的《土地管理法》正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制相结合，成为政府实施土地利用规划管理和农地转用管制的重要措施。 我们知道，农地转用过程中由于土地用途发生转换，土地价格会从农用地价格的水平上涨至建设用地价格的水平，从而出现土地涨价即土地增值。这种土地增值发生在土地用途转换的情况下，而土地用途转换又以土地利用规划和土地用途管制为前提。事实上，土地利用规划由于限定了不同区位土地的开发利用方向，因此也就预先设定了土地发展权。那些规划待转用的农用地，由于规划允许进行开发建设因此而享有土地发展权，其市场价格就会升高至建设用地价格水平，而那些规划禁止转用的农地，由于不能用来开发建设，土地发展权受到限制，其市场价格会保持在农用地的市场价格水平上。这种在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，因此也可称为土地发展权收益。这种土地增值并非土地使用者的投资和劳动形成，而是与政府管制相联系的建设用地稀缺性增值以及城市建设投资外部性增值，应由社会共