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第一章 行政组织 第一节 行政组织概述 一、行政组织的含义 组织一词最初来源于器官，后来逐渐演变为专指人的群体和集合体，再演变为现代意义上的社会组织、行政组织（行政组织也是一种社会组织）等。 行政组织是静态组织结构和动态组织过程的统一体。 从动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。 从静态讲，行政组织一般是指为推行政务，管理国家和社会公共事务，依照宪法和法律而组建的国家行政机关体系，也就是通常所说的政府机关。 行政组织通常由以下几个要素组成：即组织目标、机构设置、人员组成、权责体系、法规制度、物质因素、组织文化等。 二、组织目标 （一）组织目标及目标管理的概念 组织目标是组织活动的方向，也即组织努力争取所希望达到的最后结果。它是组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。 1954年，德鲁克在《管理实践》一书中第一次提出了目标管理的概念和方法。此后，又得到一些学者（欧迪欧尼、麦克康基、小仓光雄）的补充和发展，20世纪70年代起，被广泛运用于政府行政之中。 目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协调和合作，使整个组织过程具有整体性和严密性。 但是，目标管理也存在一些局限性。例如：（1）目标管理有时会使领导者过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性。（2）目标管理容易使人们过分关注定量化、具体化目标，而忽视定性不明显的目标。 （二）日本管理学家小仓光雄的目标管理思想 小仓光雄比较了现代“目标管理”与传统“任务管理”的区别。他认为，传统的任务管理从人“只要有体力就可以”出发，因此组织成员没有主动性和创造性，只是被动地干活；而现代目标管理则相反，它首先确立人的主动性（主人翁感），领导者把责任交给部下，使其有责任感，这样就能充分发挥个人的创造性和积极性。 两者的比较可以用图示表示： （三）方针管理的内涵及评价 （自学） 方针管理是目标管理的最新发展，是一种新的目标管理方式。20世纪80年代以来在日本企业组织中被广泛推广和运用。 三、行政组织的设计原则 古典组织理论、行为科学理论、权变理论等学派的行政学者分别从不同的角度提出了行政组织的设计原则。 我国在实践中形成的原则主要有：（1）精简原则；（2）统一原则；（3）效能原则；（4）法制原则；（5）需要原则；（6）服务原则。 综合国内外的研究，行政组织的设计原则可概括为：（1）命令统一原则；（2）精简精干原则；（3）效率原则；（4）分工协作原则；（5）权责一致原则；（6）幅度适中原则；（7）权变原则；（8）法制原则。 四、行政组织的类型 1.中枢机关（首脑机关、领导机关） 2.职能机关（执行机关） 3.辅助机关（包括综合性、专业性、政务性、事务性辅助机关） 4.幕僚机关（咨询或参谋机关） 5.派出机关 6.监督机关 7.信息机关（如：统计局、信息中心、资料室、档案室、情报室） 第二节 静态的行政组织 一、行政组织结构 （一）行政组织的纵向结构 行政组织的纵向结构又称直线式结构或组织的层级化，是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，容易顾此失彼。 行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系。要解决好这个问题，必须处理好行政层次和行政幅度两者之间的关系。 行政层次（管理层次）是指行政组织的层级数目，它是行政组织纵向分工形成的金字塔型的层级制。任何国家行政组织都是按照层级化设计的。行政组织中设置多少等级的工作部门，应由行政组织的工作量来决定。层次过多，既造成人力、物力、财力的浪费，又不利于信息的沟通和传递，影响行政管理的运营和行政效率的提高。层次过少，可能会使行政事务过于集中，从而使行政人员疲于应付。因此，行政组织的层次必须适当。一般来说，行政组织具有三个层次，即高层、中层和基层。高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用，即在最高层的领导下，将高层制定的总体目标、任务分解为具体的目标和任务。 行政幅度（管理幅度），又称行政控制幅度，是指一个层次的行政组织或一位行政领导所能直接领导和指挥的下级机构或工作人员的数目。影响行政幅度的因素有：（1）行政层次；（2）组织内权责划分程度；（3）组织成员的素质；（4）组织机构的合理化程度以及物质设备和技术传送的先进程度。 行政层次与行政幅度的关系：一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例