排污费改税的历史必然性及其方案选择答题.docVIP

靳东升等/排污费改税的历史必然性及其方案选择 日期：2010-11-18 9:45:06 来源：地方财政研究2010年9期?阅读次数：1786 靳东升、龚辉文/国家税务总局税收科学研究所 ? 内容提要：在环境税开征问题的讨论中，排污费改税成为题中之义。我国排污费制度实施以来不断完善，发挥了积极的作用，但由于排污费征收程序复杂，缺乏有力的法律保障等因素，排污费改税不仅必要而且迫切。本文在充分阐述排污费改税必要性和可行性的基础上，提出了可操作性的改革方案。 关键词：排污费??费改税??环境税?? ? 气候的不正常，环境污染事件的不时发生，以及环境问题日益严峻的现实，都使都使开征环境税问题成为大家关注的热点。但在中国，开征排污费已有多年的历史，积累了比较丰富的经验和教训，对引导和促进污染的防治发挥了重要的作用，因此，要讨论开征环境税，必然要考虑与现行排污费的关系问题，或者说需要搞清楚是否有必要以及如何进行排污费改税。本文对此作一初步探讨。 一、税收与规费的不同特点 作为政府重要收入形式的税和费，是税收和规费的简称。在理论上，虽然具体的表述不尽一致，但税收与规费的基本含义是清楚的：税收是国家为实现其职能，凭借其政治权力，依法参与单位和个人的财富分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式；规费是国家行政机关或具有行政职能的行政事业单位因提供特定的公共服务而依据行政规章的规定向特定单位或个人收取的费用。从中也可以看出，虽然税收和规费都是政府的重要收入形式，但两者具有不同的特点： 首先，征收主体不同。税收的征收主体是国家，具体的执行主体是税务机关，即使有时不由税务机关征收，也主要是出于降低征收成本和防范逃避税收，实行源泉控管的需要而由税务机关委托相关单位代为征收；规费的征收主体是提供特定公共服务的行政机关或行政事业单位。 其次，征收依据的地位不同。税收的征收依据是法律，依法征税是税收的最基本特征之一。在法制不太健全的阶段，虽然也存在依据行政法规征税的现象，但这种行政法规实质上具有法律的全部特征，而且，依行政法规设立的征税权往往需要法律的正式授权，并受法律的约束。规费的征收依据主要是行政规章，法律级次较低，有时即使与税收征收依据的法律级次相同，即同为较高级别的行政法规，其法律约束力也弱于税收，在观念上和实际影响上规费的法律地位都没有税收的高，因此，作为政府的收入形式，税收要比规费更规范，透明度也更高。 第三，征收对象不同。税收的征收对象虽然因税种而异，但不同税种和征税对象的确定，主要是基于不同的经济特点(如不同的经济运行环节征收不同的税收，因而具有不同的征税对象)和税收的内在规律(不同的税收具有不同的作用和征管技术要求，因此需要设立不同的税种和相应的征税对象)，但就具体税种而言，征税对象都具有相对的广泛性，因此税种虽然可以多样，但实际开征的税种数量相对有限；规费的征收对象则直接与政府部门提供特定公共服务的范围相关，征收对象仅限于享受特定公共服务者，因此，某种具体规费征收对象的范围较窄，而规费的种类却因政府提供特定公共服务的多样性而种类繁多，也决定了规费的复杂性而不易规范、统一，也不利于提高透明度。 第四、征收程度不同。税收的征收水平主要取决于宏观因素：一方面受制于经济发展水平，并由经济发展水平决定的纳税人的税负承受能力，它决定了税收征收限度的可能性。一般地，经济发展水平越高，纳税人的总体税负承受能力越高。另一方面，税收的征收水平取决于政府履行职能所需要的财政支出规模，它反映了税收征收水平的现实需求。一般地，政府职能越大，提供的社会公共服务越多，其财政支出的需求也越大，需要税收提供的收入规模也就越大。规费的征收水平则主要取决于行政机关单位向特定人群提供公共服务所耗费的成本，成本越高，收费标准可能会越高。 第五，征收的性质不同。税收的征收具有强制性和无偿性，其征收水平，如上所述，主要取决于宏观因素，而与微观层面的纳税人没有直接关系，纳税人承担的税负水平与其享受政府的公共服务水平不具有对称性；规费则不同，它实际是对政府机关提供特定服务的一种成本补偿(如工本费等)，具有准价格性质，特定的规费和特定的服务具有对称性。 第六，征收的作用不同。税收的以上特点决定了税收在政府收入中的绝对地位：税收是政府的最主要收入形式，多数国家税收收入占政府总收入都在80%以上；而规费则是政府收入的重要补充。更重要的是，税收与宏观因素密切相关，因此，税收在调控宏观经济方面具有重要作用，而规费原则上与宏观经济没有直接的相关性，理论上也不应成为调控宏观经济的重要手段。 通过上述的分析可以看出，理论上对税收与规费的认识是明确的，对两者的界限划分也是清楚的。但现实中，却经常存在税费不清，收费泛滥，甚至存在以费挤税的现象，从而提出“费改税”、“清费立税”的命题，而排污费改税正是题中之议