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水利工程政府间支出责任的界定研究 　　[摘要]本文依据经济学理论，并结合广东水利工程管理体制改革实践，主要研究了政府间财政关系中水利工程支出责任界定，在此基础上提出一些有一定参考价值的建议。 　　[关键词]水利工程 支出 界定 　　一、前言 　　政府间财政体制是由财政支出责任的纵向配置、征集财政收入权力的纵向划分和财政转移支付这三个层次构成的。在这种政府间财政关系体系中，与政府间公共物品提供责任划分相适应的财政支出责任纵向配置处于基础地位，是政府间财政收入划分的主要依据之一，也决定着政府间财政转移支付的结构与规模。 　　二、政府间支出责任划分的经济学理论 　　政府间支出责任划分的经济学理论：界定市场与政府的基本职能，划分中央与地方政府的职能分工以及财力保证。 　　经济学理论得出结果表示：在以市场为基础进行资源配置要求时，市场机制调节在微观层面上追求经济效率，而政府活动在市场失灵的宏观经济层面上致力于社会公平。为了发挥资源配置、收入分配和经济稳定职能，政府应将财政收入提供公共产品。但公共产品的覆盖范围不同、公共产品的生产成本也存在巨大差异，对于地理、文化、自然和人力资源禀赋的多样化，也需要中央和地方政府间进行支出责任划分。 　　合理划分政府间支出责任。通常运用层次较高的法律来确保中央与地方分权的正规化和制度化，规范划分政府间事权。例如法国1982年通过《地方分权法》，二战后日本通过的《地方自治法》等。从公共产品供给的责任划分来看，各国遵循的原则是受益范围遍及全国的公共产品由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品则由相应层次的地方政府供给，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。各国公共产品供给责任划分的主要差异表现在中央政府在供给地方性公共产品的过程中所发挥的作用上。单一制国家如日本，中央政府在供给地方性公共产品过程中发挥较大作用;而联邦制国家如美国，地方性公共产品供给主要依靠地方政府。 　　中央和地方政府的财力保证是顺利履行职能的基础，这要求中央与地方政府之间分配国家财政收入，即主要对税收的划分与共享进行明晰地界定。分税制通常是中央和地方政府财权划分的主要方式。分税制只是国家税收在政府间的初级分配而不是决定性分配，各国都借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最终财力使用权与事权的大体平衡。我国现行的五级政府体制下，分税制只涉及了中央与省级政府间的财力分配，而省及省以下政府间的事权、财权划分缺乏法律规范。 　　政府间财政支出责任纵向配置的实质，是如何正确解决各层级政府之间合理分担整个国家机构向社会公众提供公共物品和公共服务的总成本问题。 　　中国在水利工程管理体制改革过程中要合理处理中央与地方（省、市、县、镇村）支出责任划分问题，不仅要遵循市场经济条件下市场与政府分工的基本规律，而且要借鉴国际有益经验并结合中国的实际国情进行现实选择。 　　根据经济理论，水利工程设施从事公益性任务所提供的产品或服务基本上可以分为两类：一类属减灾性的防洪、除涝、抗旱、水土保持、水资源管理和保护等项公用事业;另一类属兴利性的受政府规制严格控制的跨流域调水、农田灌排骨干工程、供水等项公用事业。防洪等水利工程属于纯粹的公共产品，其建设和运行管理应完全依靠政府。在市场经济体制下，这些公益性服务难以完全按照市场规律运作，必须通过政府干预来弥补市场缺陷，用公共财政加以解决。兼有发电等经济效益的综合性水利工程属于准公益产品，其建设资金政府可以投入，社会、企业、个人也可以投入，可按一定比例分摊。属自然垄断的供水等公用事业，因政府管制、价格不到位而导致的政策性亏损，政府应予以支助性干预。从理论上说，无论哪种水利工程，对其公益性耗费进行补偿都是合理和必要的。社会主义市场经济体制的公共财政制度需要进一步调整财政支出的范围，优化财政支出结构，对现有财政支出实行“有进有退，有保有压”的方针，有的要进一步强化为公共支出，有的则应退出财政支出范畴，进入市场，对消耗性支出和转移性支出的范围要进行调整和缩减。 　　三、水利工程政府间支出责任的主要原则 　　（一）政府间财政支出责任纵向配置与公共经济责权的纵向配置格局总体一致原则 　　某一级政府拥有提供某种公共物品的责任和权力，那么该级政府也就要相应地承担为这种公共物品的生产提供成本资金即财政支出的责任。如果考虑到公共物品的层次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性，公共经济责权在各级政权机构之间的实际配置关系是相当复杂的，其中对许多种公共物品的提供而言，为了克服其效益外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面