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公共行政范式选择的实际性——读《美国公共行政的思想危机》有感政府管理学院 许彤彤 121060083《美国公共行政的思想危机》是由美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家文森特·奥斯特罗姆所著的有关美国公共行政范式反思的著作。“要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践，我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内含的范式的不足，并提出替代的方案。”基于此种认识，书中文森特·奥斯特罗姆对美国现行的公共行政思想作了详细的研究探讨，指出官僚制行政和民主制行政在理论设计与实际实践方面存在本质性差异，前者是高度多中心而后者是单中心行政体系；反思了美国公共行政的思想主流，认为拒绝以交叠管辖与分散权威为核心的民主制行政给美国带来了持续不断的宪法危机，如城市社群的制度失败等。与此同时，他还结合《联邦党人文集》和托克维尔对于民主制行政的分析，得出公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究的结论，并认为，公共行政从官僚制行政走向民主制行政是公共行政领域的“哥白尼式”的革命。正是如此，此书一经面世就引发了公共行政领域的热烈讨论，一时间洛阳纸贵，成为美国上世纪八十年代的政府改革浪潮的思想基础。改革的浪潮从美国波及到全世界，欧洲，亚洲等各国政府也纷纷加入其中，强调民主权利，民主精神，引入市场机制，从集权走向分权等，都从实践上践行了从官僚制行政到民主制行政的革命性转变。本书思路清晰，逻辑严密，充分体现了作者严谨的思维和高超的文字表达功底。第一章首先提出问题，阐明现状，即美国的信心危机“就在我们步入美国建国第三个世纪之时，我们正丧失信心，公元21世纪是否将是美国的世纪。换言之，我们已经遭到了各种巨大危机的侵袭。”进而具体阐释导致信心危机的原因之一便是公共行政研究的持续危机，而这些危机归根到底还是范式问题的危机，最后，将目光聚焦到范式问题。第二章则是对美国公共行政的思想主流的回顾，旨在对美国现行危机的研究得以追溯到公共行政形成之时起，试图通过思想的产生，演变，更迭来寻找思想危机的根源。这些思想研究从未解决美国公共行政的范式问题，不由得令人反思。然而，第三章则向我们展示了另一类学者完全不同的范式研究，即当代经济学家的研究。在面对复杂的公共行政问题时，出于经济学家的思维模式，他们倾向于用成本—收益去分析，并引入理性经济人的理论以及纯粹公共物品和纯粹私益物品的概念，阐述了公共选择视角的思想。第四章是通过从经济学家的视角审视古典公共行政理论的基本预设，发现两者背道而驰，即政治经济学家得出的重要结论之一——管辖交叠和权力分散在公共经济中能够促进各种公益物品和服务的生产，与古典公共行政理论相反。并通过这个视角找到了民主制行政的思想基础。第五章则是在对以上研究过后的基础上提出政策方案预设。在阐明范式选择是有机会成本的之后提出民主行政范式的基本定理，并通过城市地区制度安排和全国性事务行政两个实际问题说明不同政策分析的取向。之后的两章由于是第二版的时候加上去的，相对脱离前五章的思想体系，是对以前五章为主体的研究的补充。第六章主要通过“水门事件”再次阐明了危机的根源来源于传统公共行政范式的思想基础。第七章则是制度展望，对公共行政范式的改革发展是一个漫长的过程，并提出了“哥白尼式”革命的概念。自1887年伍德罗·威尔逊发表《行政研究》，成为美国公共行政研究的开端以来，官僚制理论一直成为公共行政领域的主流。以威尔逊和韦伯为代表的官僚制理论派思想影响了美国甚至全世界。威尔逊的理论预设是任何政府体制内部都有个权力中心；权力越分散就越不负责任。他认为在任何政府中总是存在一个占支配地位的权力中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。“良好”的行政体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。总的来说，官僚制理论特点可以概括为：专业化分工，全责分明；能力导向；信息传递书面化；强调人际关系非个性化。令作者最为反对的是威尔逊的行政理论，其基础是政治行政二分。因为一定社会的行政虽然从属于一定社会的政治，服务于政治，但他们并不是消极地、完全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组成部分。即“表面上超脱价值观的行政实际上是充满价值观的政治”。然而从古立克开始，传统的官僚制体制受到了冲击。他提出“同质性原则”，认为等级制并不能提高行政效率，相反，由于等级制而致使几个异质的职能统一在一起会损害行政效率。但是，他同样认为“政治”和“行政”是异质的，这依旧是政治行政二分的观点。与此同时，他的重组行政首长提议，丛林结构理论以及接下来西蒙提出的将效率作为确定何种组织形式最好的标准工具的理论，在冲击传统公共行政思想的同时，并没有跳出科层制的思维。与《联邦党人文集》所主张的民主制行政制度相背离。事实上，真正跳出科层制理论的束缚