宋才发民族地区土地储备制度的慎思与法律探讨.docVIP

宋才发：民族地区土地储备制度的慎思与法律探讨 民族地区土地储备制度的慎思与法律探讨 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 土地储备制度建立的初衷是政府要对土地一级市场进行宏观调控。民族地区土地储备制度存在着诸多缺陷，严重地侵犯了农民的土地权益。完善民族地区土地储备制度，必须从制度规范方面下工夫，从法制建设方面作努力，以依法保护农村耕地为前提。 关键词 民族地区；土地收购；土地储备；规范制度 一 土地储备制度是一个具有确定内涵的概念。土地储备制度是政府为实现对土地市场的宏观调控，设立专门机构，依照法定程序并运用市场机制，通过征用、收购、收回、置换等手段将分散的城市土地进行集中储备，经过必要的开发和整理，根据市场需求和城市发展规划与供地计划，将土地使用权以招标拍卖等方式出让给用地单位的制度。土地储备包括土地征购、土地整理和土地出让等主要环节。在这里土地收购是指政府专门机构通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权；土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式，对所收购的土地进行整理与包装。土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等形式出让土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第37条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条，都明确规定了对闲置土地的管理和处置办法。国土资源部于1999年4月颁发的《闲置土地处置办法》规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定动工日期满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。1996年上海市成立第一家土地储备机构——上海市土地发展中心。2001年5月30日国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》，强调要增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度；市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。自此许多城市以建立土地收购储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破点，纷纷设立各种形式的土地储备机构[1]。各地政府还加大对土地的收储力度，将征用农民的集体土地纳入储备范围，新征用地取代城区存量建设用地已成为土地入储的主要来源。 土地储备制度建立的初衷是要对土地一级市场进行宏观调控。政府设想通过集中土地规划权，建立土地收购、储备、整治、出让一条龙制度，完善“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地统一供应机制，为政府最终垄断土地一级市场构筑基础。建立土地储备制度的最终目标是经营土地资本，对城市的自然资源、基础设施和人文资源进行优化整合和市场化营运，以实现资源优化配置和高效使用。理想化的土地储备制度能够达到如下的目的：（1）促进城市土地市场健康规范发展，提高政府对城市土地市场的调控能力，增加财政收入，为未来政府储备财源，为广大居民提供可负担的经济住房。（2）提高城市居民的生活质量，促进城市经济健康有序地发展。（3）保证土地利用总体规划和城市规划的实施，有效地保护城市郊区农地。政府建立土地储备制度的动机是良好的，但在执行过程中却与农民的土地权益相悖。在土地储备制度实施的过程中，土地储备机构大量征用农民集体土地，随意收回土地使用权，严重地侵犯了农民和土地使用人的利益，影响了土地收购储备制度的合理性和合法性。譬如，政府垄断土地一级市场，一方面削弱了存量土地使用者的自由处分权，不利于土地市场的发育；同时也造成某些土地使用者与政府之间的矛盾与磨擦。从另一方面看，供地权高度集中，也使得房地产市场的风险高度集中。地方政府从自身的利益出发，往往希望获得较高的土地增值回报，这样就极易造成土地市场的供给不平衡，导致房地产价格快速上涨。而价格上涨过快又必然刺激房地产投机盛行，导致房地产价格进一步暴涨，从而间接地损害广大群众的利益。 土地储备从本质上讲属于经济法律行为。因为土地收购是在国家作为土地资产的所有人而进行市场交易的过程中产生的。政府机构或者委托机构出于确保国有资产保值增值和对土地市场进行宏观调控的目的，与被收购人达成收购协议，政府在合同中起主导作用，能够决定收购的进行与否。土地储备机构所享有的有限强制力，应当限于“必要”和“必需”，确保其行为是为了公共利益。政府也要充分尊重对方当事人作为市场主体享有的经济利益，在收购价格上不能背离市场和经济规律，兼顾整体利益和个体利益。合同的基本条件由政府规定或者确定，同时又对合同的履行进行监管，双方都必须诚实信用地履行合同，违约救济和损失补偿等原则政府也不能违背。因此，作为“公”、“私”因素交融的经济合同，是《国有土地使用权收购合同》的根本属性，也是土地储备制度的一大创新[2]。收购行为本身既是