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完善现行草原生态补奖机制的对策研究 　　摘 要：草原生态补助奖励机制在内蒙古实施已有五年时间。作为一项公共政策，补奖机制不仅对草原生态保护与建设，也对牧民生产生活改善起到了积极作用，但在具体实施过程中也存在补奖标准较低、补奖效果不均、行业支持滞后等不足。建议将补奖机制转化成草原生态补奖长效机制的同时，适当增加补奖标准，建立补奖标准调节机制，并对政策区农牧民进行必要的就业技能培训，对草原区主导产业提供更多的扶持政策。 　　关键词：草原生态补奖机制；动态调整机制；地区差异；生态补奖长效机制 　　中图分类号：F323.212 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0048-03 　　草原生态补助奖励机制（简称补奖机制，下同）在内蒙古实施已有五年时间。作为一项公共政策，补奖机制不仅对草原生态保护与建设，也对牧民生产生活改善起到了积极作用。当然在具体实施过程中也存在一些不尽人意的地方。当本期补奖机制实施周期即将结束之际，我们有必要对其实施效果和存在问题进行总结和梳理，对下一步政策出台和政策完善提出必要的对策建议。 　　一、补奖机制实施的总体情况 　　自2010年内蒙古地区在全区范围内实施了以禁牧补贴、草畜平衡奖励、良种补贴为内容的阶段性禁牧政策，虽然该政策仅实施一年，但对全区范围内全面实施中央补奖机制积累了许多值得借鉴的经验。比如，采取以标准亩为基准的补奖标准、既要保底又要封顶等，而这些措施和做法一定程度上起到了缩小地区差异、平衡牧户差距的作用，基本做到了补奖政策及补奖资金在地区间、牧户间的公平合理分配，保护了大多数牧户的政策利益。据不完全统计，截至2015年年中，内蒙古地区10.13亿亩草原区域实施补奖机制，全区146万户、534万牧民从中受益。其中，禁牧区面积达5.48亿亩，草畜平衡区面积为4.65亿亩。在过去四年（2011―2014年），中央为实施补奖机制，向内蒙古拨付项目资金160亿元，自治区财政则共拨付40多亿元配套资金，总投资额超过200亿元。 　　补奖机制实施五年以来，广大牧民群众积极响应国家政策，通过自觉缩小畜群规模，缩短出栏周期，改变饲养方式，基本保证了政策实施区域草畜平衡，为草原生态保护事业做出了应有的贡献，充分体现和发挥着在草原生态建设和保护事业中的主体地位和主力军作用。据统计，截至2014年，天然草原放牧牲畜头数比政策实施前减少了1 428万只（羊单位），舍饲比例由2010年的58%增加至65%，全区天然草原放牧超载比例从24.14%下降至13.32%。据监测，2014年我区草原植被盖度达43.6%，比2010年增加6.52百分点，连续三年保持在40%以上，使得牧草种群、良种牧草占比、牧草产量等指标均有所增加。同期，草原“三化”面积减少671.29万亩，使草原生态得以恢复，生态恶化趋势的得到基本遏制。同时，补奖机制实施区域天然打草场面积达1.35亿亩，比政策实施期增加1 021万亩，人工草地保留面积稳定在4 900万亩以上，大大提高了牧区饲草供给能力。 　　同时，畜牧业生产及牧民生产方式产生转变。禁牧、草畜平衡政策对加快畜产品周转及舍饲圈养提出了较高的要求，使得牧民做出接冬羔、早出栏、饲养良种牲畜等抉择，积极探索缩短牲畜放牧时间、少畜高产等方法和途径。据了解，近两年锡林郭勒盟对接冬羔，并向制定企业出售牲畜的牧户提供每公斤1～3元补贴，积极引导和鼓励牧民接冬羔；东乌珠穆沁旗哈日高毕合作社以经营乌珠穆沁良种种畜为主，通过出租、出售种畜获得较好的经济效益和社会效益等。另外，近几年牧户畜牧业生产的基础设施条件明显得到改善，贮草棚、牲畜棚圈面积均有所提高。据统计，截至2014年政策实施区域贮草棚、畜棚面积达到824万平方米和5 507平方米，分别比2010年增加了66.8%和52.8%，全区牲畜棚圈面积达2.56亿平方米，过冬畜棚面积达每个羊单位1.1平方米，储草量达每个羊单位225公斤。这些变化虽然与对接冬羔、购买良种畜、建盖棚圈等进行相应补贴等政策导向有关，但也离不开牧民从自身需要出发的生产经营方式的转变。 　　另外，政策补贴已成为牧民重要的收入来源，对牧民收入的稳定和增长起到重要作用，同时也加强了牧民草牧场权利意识。近年，随着草原畜牧业生产成本的不断增加，牧民收入增长速度明显降缓，而补奖机制等惠农惠牧政策性补贴成了保证牧民收入稳定和有所增长的重要来源。据统计，2014年内蒙古牧民人均纯收入达13 750元，其中政策性收入占到35%左右。同时，以草牧场承包面积为依据的补贴政策，凸显出牧民草牧场承包经营权的重要性，使牧民对承包权、经营权的意识不断加强，形成在草牧场流转、承包权转让、草牧场征用等过程中保护生态、规范行为、依法护权的正确认识，对草原生态保护及草原确权工作起到了