环境污染第三方治理的基础理论研究.docVIP

环境污染第三方治理的基础理论研究 　　摘 要 环境污染第三方治理是引入社会资本、革新环保方式、推进生态文明建设的重要手段，近年来逐渐受到重视。然而，学界关于环境污染第三方治理的基础理论尤其是法学基础理论的研究较少，使得环境污染第三方治理的学理基础欠缺。本文以环境污染第三方治理的基础理论分析为研究目的，以法学为分析视角，探讨环境污染第三方治理的概念内涵、法律关系与本质属性，以期为环境污染第三方治理提供更加坚实而全面的理论基础。 　　关键词 环境污染 第三方治理 法学分析 　　中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.238 　　环境污染第三方治理（以下简称“第三方治理”）是近年来环境污染治理的新举措，是推进环保设施建设和运营专业化、产业化、市场化的重要途径，也是我国环境污染治理中进行增量改革的重要方面。 　　一、环境污染第三方治理的概念内涵分析 　　根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称“《意见》”），第三方治理指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。理论界与政策文件关于第三方治理的概念界定有所不同， 主要矛盾集中在主体范围（是否包括政府及政府地位等）、基本模式（缴纳或合同约定缴费等）、监督主体、具体服务内容等方面。 　　笔者认为，可以将第三方治理的概念内涵限定在以下几个方面：第一，主体范围。第三方治理的主体范围包括排污企业、第三方企业与政府。第二，基本模式。环境服务公司与排污者采取按照合同预定或缴费的方式产生第三方治理关系。其中，以政府为责任主体的情况下主要是通过绩效合同建立第三方治理关系。第三，监督主体。尽管《意见》要求构建第三方治理中的共同参与监督机制、全程监管模式、综合监管模式等， 但是由于政府角色定位的不同，当政府成为第三方治理的直接主体时，不应让政府同时充当“运动员”和“裁判员”的角色，此时应引入社会力量进行监督，环境服务公司的选择也应该通过招标等形式进行。第四，具体内容。第三方治理以环境公用设施、工业园区等为重点领域，既可能涉及局域或区域工业和生活污水、垃圾排放问题，又可能包括环境监测等涉及专业问题的环境污染治理相关领域。 　　二、环境污染第三方治理的法律关系梳理 　　根据上述分析，第三方治理的主要法律主体为政府、污染企业及治污企业（第三方企业），其中存在三对法律关系：一是排污企业与第三方企业之间是平等主体之间委托与被委托的合同关系。第三方治理将环境污染治理从传统的“谁污染，谁治理”转变为“谁污染，谁付费”，排污企业作为责任主体，通过签订合同等方式委托专业第三方企业治理污染物，从而在私权基础上形成利益共赢、风险共担的合作关系。二是政府与排污企业之间是公权基础上的监督与被监督的法律关系。政府需要监督与管理排污企业与第三方企业的市场行为，同时也需要监控排污企业委托的第三方企业治理环境污染的情况，而排污企业也应及时公开有关信息，接受政府的监督。同时，政府还需要调解排污企业与第三方企业之间的矛盾。三是政府与第三方企业之间既有公权关系也有私权关系，具体表现为“引入”、“监督”与“保障”的关系。“引入”是指政府通过引入环境服务公司的方式对污染者与环境服务公司产生间接影响。“监督”即通过市场监管和环保立法与执法等手段监督该制度运行。当然，政府还要掌握第三方企业的基本信息，如技术能力、信用等，防止出现虚假招标等不良现象。 但是，当政府作为环境污染责任主体时，只是基于合同产生的监督，而非行政权力上的监督。此时需要依靠社会力量进行监督。“保障”即通过创新投资运营机制、给予政策扶持与激励等形式保障第三方治理依托的政策、市场环境，从而促进该制度的良性发展。 　　在这些法律关系中，核心的内容是政府在其中的法律定位。尽管第三方治理行为发生在排污企业和第三方企业之间，但“第三方”这一名词本身就是相对于传统二元关系（政府与排污企业）而论的，所以第三方治理实际上是一种在原本的二元结构（政府――市场）下引入第三方参与环境污染治理的模式。 　　因此，政府在该制度中依然扮演着不可或缺的作用：一方面，根据《意见》规定，第三方治理应遵守“坚持政府引导推动”的原则。政府对于环境污染治理问题的行政权力介入不因第三方企业的进入而消失，而必须继续发挥监管职能。当然，政府还需为第三方治理搭建制度平台，如出台第三方治理规章制度与管理办法、拟定第三方治理格式合同等。除此之外，第三方企业的培育和引入、市场机制的完善等，都离不开政府的支持。另一方面，在特殊情况下，政府本身有可能就是责任主体。《意见》提出采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理，以此解决政府为责任主体的城镇污染场地治理 和区域性环境整治 问题。此时