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世界银行 2000年4月 第37期 减贫和经管评论 公共部门 改革税收体制：90年代的教训 世界银行旨在改革税务征管的项目如何能更好地与制度分析相结合？ 世行支持的改革公共制度的努力-包括税务和海关征管-越来越依赖于制度分析。但是，尚没有一个正式的、普遍接受的对税务系统进行分析的准则。因此，世行的工作组经理和小组经理们对此所做的分析在方法上有着很大的差别。 本评论所基于的论文对世行在90年代间支持的83个税收和关税改革项目进行了回顾，以评估现行方法是否属于制度分析范畴，并形成一致的方法补充 (参看Barbone 和他人 1999)。述评对支持税务改革的世行项目进行了汇总，并将其诊断工作与一项新的诊断模型进行了比较，同时还对其重点和结果进行了评估。 项目承诺 90年代间，世行有120 个信贷和贷款项目涉及税务改革内容(此处的税收制度 包括税收结构，税收征管－包括关税征管－税收政策的制度框架以及税收征管工作的环境和制度框架)。这些项目分布于67个国家，成本为140亿美元。税收制度改革是其中83个项目中的重要内容(55 国家，85亿美元); 43项 (支出为47亿美元) 的重点是税务和关税征管的现代化。在此 83 项目中，51 个是结构或部门调整贷款，占项目资金的90 ％ (平均每个项目为1.5亿美元)。其他的32 个是技术援助项目，非常集中面且金额也较小 (平均为2500万美元)。 强化税收-宏观经济稳定和减贫的前提-是三分之二项目的主要目标。三分之一以上的项目旨在加强征管机构。其他常常提到的目标包括加强征管能力和加强纳税人的对税务法规的执行。 诊断工作是如何影响项目设计的? 业务评估部在其《1997年发展有效性年度评论》中将起步质量－项目前期准备和诊断工作结果－视作项目成功最为重要的内容。表1显示了用于评估世行税收改革项目的诊断框架一些关键内容。此框架表明：税收制度分析的重点应放在税收政策、责任制度以及服务提供的效率和有效性上。 对于每项内容，都可从执行任务的能力、税务部门制度框架以及征税工作的外部局限等方面出发对其职能表现作出评估。 根据这种诊断框架所作的测量，评审项目的平均得分都很低，覆盖率低于建议种类的40％。项目概括地对税收政策的制度和结构作了分析，除了税收比率、税率区分和重复度之外，很少使用量化指标，也未出现增值税。 现行制度与最佳做法的比较也是不够的。 税收制度的有效性(执行、客户服务、相对于税基的收入) 在很大程度上都是以定性方法来讨论的，而效率分析(取得结果的成本) 很大程度上则是基于各种业务中采用了多少技术和自动化。对制度框架的分析和对绩效的制度决定性因素的分析往往也是不充分的；只有少数几项结构性或部门调整贷款注意到了此点(也许是由于这些项目包括了覆盖更广领域的贷款内容)。 诚然，一些诊断工作－如国际货币基金组织的背景材料或项目国或世行所做的经济或部门工作并不总是具有充分根据的，但却对项目设计有着影响。平均评分也遮盖了若干基于优秀诊断工作的项目：哥伦比亚、牙买加和拉脱维亚的项目提供了充分的诊断信息，并纳入了项目的设计。 项目试图取得什么样的成果？ 有税收内容的结构和部门调整贷款往往都强调广泛的目标，如实行增值税、降低进口税、或在汇率调整或支持市场改革背景下取消进口配额。这些政策有助于以非歧视方式通过扩大税基带来进一步的收入。 尽管它们反映政府的政策承诺，但是，这些项目并没有提供有效执行所需的直接支持。如果税率和关税调整不要求加强执行能力，则是合理的。但是，其他改革往往要求加强税收和关税的征管，或实行新的业务程序。 另一方面，技术援助项目旨在帮助当局实施其政策决定。这些项目的重点都放在改善基本税收征管职能方面，如纳税人的确定、纳税人自估、审计和税的征收、海关货物通关。在所有的技术援助项目中，税收程序都是计算机化的，但是，缺少重大的组织、程序和人事管理改革证明是许多项目中存在的一个缺点。往往对于计算机化的改革期望过高，而未实行其他制度改革。一位工作组经理评论道：在其项目中，指望通过计算机的采购来解决所有的问题。但是，事实并不是那样，而且在拿到了计算机后的两年里，项目都未取得进展。这也反映了合理地安排项目内容的顺序的重要性。 大多数项目都不注意加强责任制度和监督、改善客户服务以及征管自治，或加强对公务员的鼓励措施以减少腐败的风险，这也反映了不充分的诊断工作。有些项目强调促进贸易-为私营部门创造