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中国预算法的修订与政府理财的挑战 　　财政为庶政之母，预算乃邦国之基。财政作为国家治理的基础和重要支柱，预算法往往也被称为“经济宪法”。2014 年8 月，历经长达十年的修订过程，预算法修正案终于由全国人大常委会以高票通过，完成了20 年来的首次大修，这标志着全面深化财税改革在预算领域的率先破冰。2014 年9 月，国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45 号)，进一步明确了建设现代预算制度的政府理财改革方向。笔者结合亲身经历，从预算法修订的由来和演进出发，进一步探讨今后中国政府理财方式变革中面临的挑战。 　　一、预算法修订的由来与演进 　　(一)预算法修订问题的由来 　　尽管现代预算理念在中国的传播，可以上溯至戊戌变法前后，但新中国第一部预算法的颁布，已然是改革开放启动十多年后的1994 年了(以下简称为“1994 年预算法”，此前为国家预算管理条例或预算决算暂行条例)。1994 年预算法颁布之际，我国尚处于市场化转型的早期阶段，故仍带有一定的计划经济痕迹，且与当年宏观调控的大背景相适应，在禁止地方政府举债等问题上，也带有较强的抑制投资冲动的色彩。这是当年的社会经济条件使然，世易时移，我们不能因后来预算法修订的需要，而对1994 年预算法做过多的苛求与指责。从唯物史观的角度看，作为新中国第一部预算法，1994 年预算法在设置五级财政预算、采行复式预算制度等方面，其审慎立法与结合国情的制度设计思路，仍旧是颇具启迪性的。 　　万物恒流，无物常驻。自1994 年以来，中国社会经济运行的变化是举世瞩目的。1998 年以来启动的、以部门预算为代表的新一轮政府预算管理改革，其实践探索也突破了1994 年预算法的边界。这种预算法律规定滞后于(甚至阻碍)预算改革实践的现实，也进一步突显了预算法修订的必要性和紧迫性。2004 年3 月，在1994 年预算法颁布10 年之际，启动了预算法的修订工作，将修改预算法列入全国人大的立法规划。 　　(二)预算法修订的早期探索 　　2004 年5 月24 日至26 日，全国人大常委会预算工作委员会举办了“预算法国际研讨会”，来自德国、美国、法国、比利时和中国社科院、国家发改委、财政部等单位的预算研究和实务工作者云集四川成都，商谈预算法修订问题。这应该是预算法修订启动以来的第一次大型系统性研讨活动。 　　2005 年8 月，全国人大常委会预算工作委员会在北京怀柔又召开了预算法修订专家咨询会，充分研究了预算法修订中的17 个重要问题。其中，诸如“与其他法律中有关预算支出规定内容如何衔接的问题”，后来几经波折，最终党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确为“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。又如，针对财政预算层级问题，在会议参考提纲中提出，“现行预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算。根据近年的改革实践，是否还有必要强调设立五级预算?不提一级政府一级预算，在理论上和实践上是否站得住?对一些地方已开始实行在财政上省直接管县和乡财县管的做法怎么看?”针对预算先期执行问题则指出，“我国预算年度实行公历制，但每年批准中央预算的全国人民代表大会在3 月上旬召开，这意味着每年有一个季度的时间没有预算。地方各级也不同程度地存在这个问题。对这个问题如何解决，编制临时预算的做法是否可行?”本次会议中提出的这些命题，即使时至今日，也大多未能得到圆满的解答。 　　以上两次会议，笔者均应邀与会并发言，回忆当年的讨论情况，关于复式预算制度的存废、预算年度在历年制和跨年制之间的选择、五级财政是否层级过多、立法机构与财政部门间的预算管理权能划分等问题，各方之间还是存在一定分歧的。应该说，针对这些问题的纠结与取舍，贯穿了此后十年间的预算法修订过程。 　　2006 年3-4 月间，全国人大有关部门完成了《预算法(修订草案)》(征求意见稿)，并向相关部门和部分智库机构征求意见。后来人们常说预算法第几轮修订稿，应该说这或许就是“草案一次审议稿”了(至少是较早的一个版本)。就2006 年的这一轮预算法修订稿而言，其中争议较大的问题主要聚焦于两个方面：一是五级财政的存废问题;二是地方政府的举债权问题。在这一稿中，取消了1994 年预算法关于五级财政和“一级政府一级预算”的规定，仅规定“县级以上各级政府应当设立预算”(此处的“以上”是否包括“县级”自身，也表述得不够清晰)。同时规定，“中央预算中的非资本性支出一般不列赤字”，而地方是否可以列赤字，则又语焉不详。应该说，这些问题也始终是后来预算法修订中各方分歧较大之处。 　　当时，笔者还在