中国社会转型时期地方政府职能的变迁（行政学报版）-复旦大学国际.doc

市场经济与中国地方政府的职能转型 陈晓原 （注：本文已发表在《上海行政学院学报》2002年第3期） 在经济体制转变时期，中国各级地方政府的经济职能有一个先强化、后弱化的过程，既有培育社会主义市场经济体制的积极作用，又有实行地方保护主义的消极作用。作为本地区国有企业所有者的代表、中央政府调控宏观经济决策的参与者和执行者，地方政府的经济职能同政企分开、形成全国统一市场不相容。随着经济体制的转变，地方政府的主要职能正在从抓经济建设，转变为建设、经营和管理地方的基础设施，同时健全管理社会事务、教文卫体、地方财政等方面的基本职能，并且开辟在市场经济条件下影响地方经济发展的新途径，从而为当地的企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。 作 者：陈晓原 男 1954年生 复旦大学国际关系与公共事务学院教授 法学博士 关键词：中国 地方政府 职能 中国正处在建立市场经济体制的历史阶段。与此相适应，各级地方政府面临着职能转型的历史性课题，即地方政府的主要职能，从抓经济建设，转变为建设、经营和管理地方的基础设施，同时规范在社会管理、教文卫体和地方财政等方面的职能，为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。 一、 经济体制改革对地方政府职能转型的影响 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于社会主义市场经济体制基本框架的论述，概括了经济体制改革的内涵，也为地方政府职能的转型指明了方向。社会主义市场经济体制的基本框架，决定了地方政府职能转型的基本内容。这种决定可以从两方面来考察，一方面是决定了地方政府经济职能转型的基本内容,另一方面是决定了地方政府全部职能转型的基本内容。从经济体制改革决定地方政府经济职能转型的基本内容来看，具有双重任务。任务之一是以本地区国有经济所有者的代表、宏观经济管理决策参与者和执行者的双重身份，主导本地区的经济建设，构件社会主义市场经济体制在本地区的组成部分。它包括：实行政企分开；参与宏观经济管理；在本地区形成以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局；培育各种生产要素的市场体系；调节社会分配等。任务之二是在客观条件基本成熟时，地方政府逐步放弃作为地区国有经济所有者的代表、地区经济管理者的双重身份。提出这种放弃的历史任务，是依据社会主义市场经济体制基本框架的若干本质规定。一是为了在社会主义市场经济体制中坚持以公有制为主体，以全民所有制经济为主导，真正实现政企分开，从根本上搞活国有企业，地方行政机构必须放弃作为本地区国有经济所有者代表的身份；二是为了建立全国统一开放的市场体系，使市场在中央政府的宏观调控下对资源配置起基础性作用，地方政府必须放弃作为宏观经济管理参与者的身份。 从经济体制改革决定地方政府全部职能转型的基本内容来看，有下列方面：（1）经济体制的转变要求地方政府弱化经济职能，把“搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”，作为地方政府的主要职能。（2）社会主义市场经济体制的建立，必将促进生产力的较快发展，使保护环境、合理利用自然资源的问题日益突出；市场经济自身因具有外在性，驱使企业以牺牲环境为代价，发展生产，谋取利润，需要政府为了公共利益，利用市场经济机制，使企业牺牲环境的外在成本内在化；我国人口众多，属于发展中国家，对资源和环境的需求极大，而人均资源远低于世界平均水平，自然环境已经非常脆弱；全球环境恶化的趋势，发达国家为自身的环保付出了巨大的代价，足以给我们敲响警钟等。社会主义市场经济体制下我国在资源和环境方面的上述基本国情，客观上要求我国地方政府把“保护自然资源和生态环境”，作为首要职能（从地方政府职能分类角度看，环保职能是基础设施职能的组成部分）。（3）社会主义市场经济体制需要稳定的社会秩序；地方政府直接面对社会；在与中央政府的职能分工中地方政府注重社会职能等，国家经济和社会发展的上述需要，要求地方政府把“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”，作为基本职能。在社会管理职能中，计划生育、社会保障和社会治安尤为重要。（4）“社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。各级党委和政府要把优先发展教育事业作为战略任务来抓，加强对教育工作的领导。”教育管理是地方政府的教文卫体基本职能中最重要的职能。