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我国台湾地区土地征收的做法与借鉴（上）日期：2013-05-20　　 来源：《经济要参》2012年第31期??内容摘要：我国台湾地区的土地征收制度，在征收范围上，区分“一般性征收”和“政策性征收”；在土地征收程序上，设置协议价购和举办公听会的前置程序，以及撤销征收和收回权的后置程序；在土地补偿上，采取以土地市场价为基础的公告地价补偿。建议在我国土地征收制度改革中，对于城市圈外“兴办公益事业”的用地，采取一般性征收，并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于城市圈内用地，采取区段征收，明确实施区段征收的范围、补偿办法、抵价地比例、政府区段征收后的用地范围，以及剩余地土地出让后的收入用途。　　我国台湾地区的土地政策依循孙中山的平均地权思想，追求“地尽其利、地利共享”目标。土地征收制度是其土地政策的重要内容，依孙中山“公共需要得照价收买私人土地”之主张而定。本报告在介绍这一制度核心内容的基础上，引出改革我国现行征地制度的几点建议。　　一、土地征收的范围与标的　　关于土地征收法律的重要性，台湾地区“司法院大法官”释字第4四号有如下表述：“征收土地对人民财产权发生严重影响，举凡征收土地之各项要件及应践行之程序，法律规定应不厌其详”。由于土地征收牵涉面甚广，台湾地区其他一些重要法律法规，如《土地法》、《实施都市平均地权条例》、《都市计划法》、《奖励投资条例》及《实施耕者有其田条例》等均作为专门内容予以规范。由此也造成土地征收的办理程序与补偿项目标准不一，纷争不断，既不利于用地取得，也不利于权利保护。为此，台湾地区于2002年 2月专门制定并施行《土地征收条例》，以此作为土地征收的基本法。　　（一）土地征收的范围　　与世界各国和地区一样，台湾地区也将“所拟兴办的公共事业或征收目的，须存在足以剥夺私人财产权的公共利益”，作为土地征收的最重要要件。不过，台湾地区将“公共利益”需要分为“兴办公益事业”及“实施‘国家经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”。　　一般性征收遵从国际通行的“公益目的”原则。兴办以下10类公共事业，并符合一般性征收要件，得以申请征收私有土地：一、“国防”事业；二、交通事业；三、公用事业；四、水利事业；五、公共卫生及环境保护事业；六、“政府”机关、地方自治机关及其他公共建筑；七、教育、学术及文化事业；八、社会福利事业；九、“国营”事业；十、其他依法得征收土地的事业。　　政策性征收是台湾地区比较特殊的征收方式。其《土地法》规定，“政府机关因实施‘国家经济政策时，得征收私有土地，但应以法律规定者为限”。但是，无论是该法还是土地征收条例，均未对经济政策的含义予以明确界定。从法律文献和实际操作来看，这类征收主要是指“区段征收”，如其《土地法》规定，“‘区段征收，为实施‘国家经济政策之手段之一”。　　（二）土地征收的标的　　土地征收的实质是国家基于公权力、强制剥夺私人土地权利的行为。伴随土地征收，征收者依法取得新权利，被征收者的土地权利归于消灭。由于土地征收对利益相关者的财产权利影响甚大，台湾地区对土地征收标的物的规定非常明确。　　第一，土地征收的主要标的物为土地所有权。但在土地征收后，其上所依附的他项权利将随之归于消灭。他项权利包括地上权、不动产役权、抵押权、典权、永佃权、租赁权；耕作权、基地及耕地租用权；矿业权、水权等。　　第二，有些事业，如大众捷运系统或奖励民间机构兴建交通建设，只需要穿越土地上空或地下，没有必要征收土地所有权。从事这类事业的机构须先就所需用的空间范围通过协议方式取得地上权。如果协议不成，准许通过征收取得地上权。　　第三，征收土地时，土地改良物一并征收。但以下情形除外：一、土地改良物所有权人要求取回，并自公告之日起15日内自行迁移；二、坟墓及其他纪念物必须迁移；三、建筑改良物依法令规定不再建造；四、农作改良物的种类或数量与正常情形不相当时，其不相当部分；五、其他法律另有规定。　　第四，残余地一并征收。征收土地或建筑改良物的残余部分因面积过小或地形不整，导致无法进行相当使用，所有权人可以从征收公告之日起一年内向主管机关申请一并征收。　　第五，以下情形尽量避免征收：一、古迹。二、现供公共事业使用的土地。三、耕地。征收土地应尽量避免耕地。四、自行迁移的改良物。五、依法令规定不能建造或与正常种植数量显然不相当者。六、法律另有规定。　　二、土地征收的前置与后续程序　　土地征收的另一要件是，在强制取得私人土地权利时，必须依照法定程序。在我国台湾地区，土地征收程序除了保有各国和地区通用的征收申请、核准、执行等，还设置了土地征收的前置和后续程序，在程序上为土地所有权人更充分地表达意见和主张权利提供了法律空间。　　（一）土地征收的前置程序　　按照台湾地区土地征收条例的规定，需用土地人在申报土地征收时，必须经过以下前