行业发展研究资料（No.2013-2）.doc

行业发展研究资料（No.2013－2） 成员国向实施协调的公共部门会计准则迈进 国际公共部门会计准则对成员国的适用性 —欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议会提交的报告 ───────────────────────────── 2013年3月6日，欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议会提交题为《成员国向实施协调的公共部门会计准则迈进 国际公共部门会计准则对成员国的适用性》的研究报告。报告指出，主权债务危机凸显政府明确展现其财务稳定性、对财政状况进行更严格和更透明报告的必要性；欧盟需要改革政府会计标准，采用协调的、以权责发生制为基础的会计标准，为提高财政宏观信息的质量和及时性、加强欧盟预算监控奠定基础。 报告认为，国际公共部门会计准则对于欧盟制定公共部门会计准则是一个无可争议的参考。报告对如何制定和实施欧洲公共部门会计准则进行了讨论，包括准则的治理结构、内容、实施步骤、配套工作及下一步工作计划等。 现予编，供参考。 中国注册会计师协会编 二○一年月日 对成员国的适用性 —欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议会提交的报告（提要） 一、欧债危机凸显政府会计改革的必要性 主权债务危机凸显了政府展现其财务稳定性、对财政数据进行更严格和更透明报告的必要性。欧盟理事会预算框架指令认为，欧盟财政数据完整性和可靠性，以及成员国之间数据可比性，在预算严密监控中起着至关重要的作用。 目前，欧洲公共部门财务报表仅记录现金流（收付实现制），而欧盟预算严密监控机制建设需要基于权责发生制的数据，这两者之间存在重大差距。这意味着现金等数据需要通过近似估计和调整（这涉及到以宏观为基础的估计），转化为权责发生制数据。此外，如果微观层面上不存在权责发生制报表，财务交易和资产负债表则不得不通过一系列不同渠道生成，这导致通过非财务报表计算的赤字与通过财务报表计算的赤字之间存在“统计差异”。 最近事态的进展，特别是一些成员国出现的不良财务报告表明，财政统计系统不足以化解达不到质量要求的数据报到欧洲统计局的风险。此外，经济和金融危机的影响凸显了加强欧洲地区和欧盟整体经济治理结构的需要。作为应对措施，2010年9月29日欧盟委员会通过了“欧洲经济治理一揽子计划”。这旨在扩展和改进对于财政政策、经济政策、结构性改革的严密监控，以改进现行法律法规的不足。显然，这些机制必须建立在高质量统计信息之上，而这些统计信息是基于适合欧洲公共部门的、扎实而协调的会计准则生成的。 只有存在可比且一致的、微观会计层面的、基于权责发生制的上游数据（主要为政府实体会计数据），才可能生成高质量的、宏观会计层面的、基于权责发生制的债务和赤字数据。成员国公共部门宏观会计领域做法各异，造成了成员国国内和成员国之间比较的困难。出于过度赤字程序（EDP）目的来调整不协调的宏观公共部门会计数据的做法，已经走到尽头。 适用于所有欧盟成员国的公共部门实体（普遍意义上的政府）的、协调的微观会计系统，与内部控制和外部审计相结合，看来是编制权责发生制的债务和赤字数据的唯一有效方法。这也是预算框架指令背后的核心精神之一。 财政透明度对于宏观经济稳定性、严密监控和政策建议是必要的。协调的公共部门会计准则将加强透明度、可比性和成本效益，为公共部门改进治理提供基础。在宏观层面上，金融危机凸显了及时性和金融财政数据的重要性，见证了公共部门的财务报告在完整性和可比性方面不够充分的后果。 二、欧洲政府会计改革的方向 在整个欧盟各层级政府采用一套协调的、以权责发生制为基础的会计准则将是欧洲政府会计改革的方向。 权责发生制会计是唯一普遍接受的信息系统。该系统通过提供一个实体完整的资产、负债、收入、费用信息，完整可靠地反映政府经济和财务状况及绩效。权责发生制会计不是在现金收付时进行会计记录，而是在经济价值被创造、转移或消耗时，以及权利义务产生、转移或终止时，进行记录。收付实现制会计在支付或收到现金时记录交易事项。从经济角度看，权责发生制会计比收付实现制会计稳健得多，所以目前欧盟用于财政严密监控的会计框架（即ESA95）是基于权责发生制的。并且，在公共部门使用权责发生制会计能避免收付实现制会计中的粉饰行为，因为，在收付实现制下，政府可以通过提前或推迟支付将交易记录在政府选择的某个会计期间内。但是，权责发生制会计并不意味着废除或取代收付实现制会计，特别是在后者被用于做预算或预算控制的情况下。事实上，权责发生制会计应该被看作是对纯收付实现制会计的补充而不是替代。权责发生制会计反映了政府实体经济和财务状况及绩效的全景，而收付实现制会计则是在其总体背景之下。 在整个欧盟各层级政府采用一套协调的权责发生制会计准则，将给公共部门管理和治理带来明显的益处。公共部门使用权责发生制微观会计，将改进公共管理的效率和效果，并促进流动性安全，这是维持公共服务功