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中国的财政分权与小学义务教育 上海大学中国政府效率研究中心教授 ? 乔宝云 浙江工商大学区域与城市经济研究所副教授? 范剑勇 中国社会科学院农村发展研究所副研究员? 冯兴元 　　摘要：主流的财政分权理论一般认为，通过“用手投票”和“用脚股票”两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方面的社会福利水平。本文将这一理论应用于1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育的案例，发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。出现这一结果的原因是，西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地区性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变，导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。本文还发现，财政分权对富裕地区与贫困地区经济增长的影响是不一样的，它推动了富裕地区的经济增长而抑制了后者。 　　关键词：财政分权 义务教育 　　一、引 言 　　西方主流财政分权理论认为，联邦制下的财政分权会提高社会总体福利水平，其原因主要是以下两点：第一，“用手投票”机制，即选举约束机制，通过居民选举产生的地方政府具有信息上的优势和激励来了解和满足当地公众的需求；第二，“用脚投票”机制，即不同的政府根据地方居民的偏好提供不同税收水平和公共产品菜单，居民也可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府，从而选择相应的税收水平和公共产品组合，这一双向选择关系是通过人口流动来实现的。在上述两种机制作用下，不同地方政府之间的竞争将刺激地方政府不断主动采取措施来提高公共产品供给的效率，从而有利于社会整体福利水平的上升。 　　 但是，与上述主流观点相反，不少研究指出地方政府间日趋激烈的竞争可能对社会总福利造成负面影响。以地区间的税收竞争为例，在财政分权体制下，如果某地区单独提高资本税税率，则将导致本地区的税基外移，并增加其他地区的税收收益。地方税收的竞争将导致所有地区竞相降低税率，最终导致过低的均衡税率，但单个地方政府在决策过程中并不考虑过低税率的外部性，因此最终的后果是所有地方的福利遭受损失和公共产品供给能力减弱。与此相似，财政竞争引起的外部性也有上述负面影响。各地方政府为吸引外部资本而竞相投入资源，改善与投资项相关的投资环境。由于同一期间内地方财政收入是给定的，增加改善投资环境的投入可能挤占了相应的教育、卫生、社会保障等方面的社会福利公共支出，这就昭示着一种替代关系，即资本与投资增长带来的经济增长可能与同期社会福利水平提高存在着此消彼长的关系。基于此，我们需要研究的是，现阶段中国这种此消彼长关系的内在机制是什么? 　　已有的多数关于财政分权利弊的实证研究说明，西方国家的财政分权与地区竞争有利于提高诸如教育、卫生。社会保障等公共产品的支出水平，如美国和部分发展中国家的经验都支持了这一结论。但是，在中国．West和Wong发现，财政分权导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是在贫困地区，它明显恶化了当地居民的福利状况。本文将以小学义务教育为切入点，重新验证地区间的财政竞争对以小学义务教育为代表的社会福利的影响及其内在机制。 　　需要特别指出的是，1978年以来中国的财政分权改革过程和目标并不能归结为Tiehour意义上的俱乐部理论，不同地区的人口流动性差异导致各地方政府行为并不符合西方主流财政分权理论所预期的地方政府行为，它与财政竞争结合在一起就可能引起局部地区在教育等方面的社会福利损失。如果这一假说得到证实，则本文将对Tiebout财政分权理论的部分结论作出有益补充。同时，财政分权作为中国1978年以来整个改革体系中最为关键的一环，它对促进东部沿海地区经济增长发挥了重大的推动作用，但我们也要验证它对整体社会福利以及其他地区经济增长的影响。 　　本文余下部分的结构安排如下：第二部分将简单描述改革以来的中国财政分权过程和为教育筹集的预算内经费拨付、预算外资金与非政府部分经费概况；第三部分在Tiebout模型的基础上讨论中国特殊的财政分权背景可能引致的地方政府行为变异，进而产生与西方财政分权相异的结果；第四部分足以小学义务教育为例，对上一部分理论框架得出的假说进行实证检验：第五部分是主要结论。 　　二、改革以来的中国财政分权与教育财政体制概览 　　(一)中国的财政改革历程 　　1885年在全国范围内推广的地方财政包干制旨在提高地方政府追求财政收入的积极性，它允许省级政府在完成上缴额定的基数以后，可以占有剩余的税收收入，由此导致的一个结果是，省级政府可以通过征收更多的税收来取得剩余财政收入。1988年国务院又采取了六种中央与省级政府的收入分享方式，这一新的收入分享体系增加了地方政府的分成比例，尤其是那些对中央财政贡献大的富裕地区的分享比例。同时，中央政府规定1988年以后地方政府完全