规划中国政策过程的核心机制.docxVIP

规划：中国政策过程的核心机制*韩博天（Sebastian Heilmann）　奥利佛·麦尔敦（Oliver Melton）【内容提要】目前中西方对中国政策过程的研究大都忽略了规划这个核心机制。与西方国家以立法为目标的政策过程不同，中国政府自2003年以来一直努力完善规划机制，希望以此建立起一个可预见的政策过程。通过对中长期规划及其子规划过程的研究，我们发现，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。规划依附行政层级体系运行，但决定其效率的却是党的干部考核制度。这个特点使中国与其他东亚发展型国家有了本质区别，也超越了现有西方主流解释框架，因此我们呼吁摆脱制度学派的束缚，进行理论创新。【关键词】政策过程　中长期规划　层级互动　治理模式　干部考核一、引言　　长期以来，计划是西方研究中国政治经济的一个盲点，大部分学者把“取消计划”和“从计划到市场的转型”视为中国体制改革的基本途径，因此很多论文在解释中国经济增长现象时，很少甚至不提及计划的作用（参见Chai， 1998； Liew， 1997； Brandt and Rawski， 2008； Huang， 2008；Naughton， 2007； Chow， 2007）。对中国中长期规划的普遍看法是，既无力应对复杂多变的经济发展状况，对经济增长也没有实质影响，不过是政府所做的表面功夫。出于这些原因，西方的学术界因此更愿意关注市场化、监管、国企改革、民营企业和私有财产保护等这类话题。　　跟主流研究相反，本文所要表述的观点是“计划在中国从未消失”。特别是1993年以后，计划的职能、内容、制定过程和方法发生了根本转变，新型计划体制不但为市场发展和政府放权提供了空间，同时也为行政部门和执政党对经济保有控制力提供了保障。2005年计划更名为规划后，规划更是成为制定各种公共政策的主要手段。因此研究规划体系，能让我们更好地理解中国政治体系中特有的中央和地方之间摇摆不定的互动关系，以及机构权威和自治并存的复杂性。规划在中国政治的运作过程中，是确定政策优先顺序的推动力，是政策调整的界限，是授予机构权力的依据，是决定各级政府之间权力分配的关键。更重要的是，我们将会在下文证明，规划已经成为治理各种问题的核心机制。二、1978年～1993年计划外的经济增长　　目前仅有一小部分文献指出新型计划体系对中国经济发展的速度和模式所起的作用（参见 Bramall， 2009：473-474； Melton， 2010），更广为接受的解释则是巴里·诺顿（Barry Naughton）1995年所编著的一书《计划外的增长》（Growing Out of the Plan），该书指出，中国80年代到90年代初的经济增长主要来自计划体制之外，当年随着国有经济发展停滞，指令性计划范围不断缩小，体制外的民营经济迅速成长，这种此消彼长的形势一方面促进了市场经济的形成，另一方面降低了计划的重要性。这个解释框架看到了当年一些旧的计划元素消失，比如不计其数的指令性生产目标、实物供应、以及国家直接拨调物质、直接控制投资、信贷、价格和外贸等手段。这些过时的计划经济的元素确实随着经济体制改革逐渐减少甚至消失，但同时，中国政府自1993年以来，也不断给计划体系注入了一些新的元素（详见下文），而这些新元素却被“计划外的增长”一书忽略了。如果将中国经济增长完全归结于计划之外，那么我们该如何解释中国政府自改革开放以来从未间断地推出“五年规划（计划）”这种行为呢？中国政府除了在经济领域推出产业规划之外，为什么还在科技、环保、医疗、教育等非经济领域不断推出各种中长期规划？　　更为重要的是，2003年以后，中国政府甚至加强了规划的职能，并将规划过程进一步制度化，提升了规划在政策协调和政府监督中的作用。“十一五”（2006年～2010年）和“十二五”（2011年～2015年）期间甚至引进了新的指标类型（约束性指标），用以加强党对行政行为的约束，特别是在非经济领域，比如环境保护和土地管理（参见田锦尘，2010）。另一个显示规划重要性增强的信号是温家宝总理上任后所提出的“没有规划不批项目”①。　　中国1993年之后建立的新型发展规划体系脱离了原有的苏联模式，转向发现和发挥国内国际市场发展潜力（参见李朴民、李冰，2001）。80年代中央政府推行权力下放，目的是为了调动地方积极性，促进各地相互学习交流进而推动政策创新，但这一举措同时也削弱了中央对宏观经济的控制。为了缓解这对矛盾，以江泽民和朱镕基为首的中央政府从1993