2政府预算编制理论与实践讲述.ppt

预算改革是否带来了决策方式的改变。从根本上看,这是判断预算改革是否成功的标准。 预算改革者通常都希望通过重构预算制度来影响预算参与者在资金分配中的决策方式。具体地,通过在预算结构、程序和规则上进行改革来实施这种影响。 如果预算过程中的权力结构依旧,预算参与者的决策行为依旧,那么,预算改革实际就不可能真正地改变预算过程,则难免出现“结果模式仍然和以前完全一样”的结局。 预算编制过程中的预算权力结构的变化 财政部门:正在发展中的核心预算机构。 “财政部门领导下的分管领导体制”:政治家的权力开始受到制约。 人大预算监督:正在兴起的“钱袋子”权力。 公民参与预算:逐渐开放的预算过程。 逐渐规范的预算决策 财政部门与支出部门的决策行为。 党委、政府与领导的决策行为。 人大决策行为的改变。 财政部门成为核心预算机构 中国预算改革的重点是政府内部的行政控制,即建立一种以财政部门为核心的集中的行政控制体系,包括:通过部门预算改革将资金的分配权力逐渐集中到财政部门,同时在预算执行中通过国库集中收付体制改革和政府采购建立一种“外部控制”体系,进而使财政部门转变成为一个真正意义核心预算机构。对于中国的预算改革来说,能否成功地在政府内部确立行政控制主要取决于预算改革能否成功地将财政部门转变成真正意义的核心预算机构。 走向核心预算机构的财政部门 部门预算改革,并形成了“两上两下”的预算编制程序。 财政部门通过这一程序确立了自己的审查地位,通过下达控制数对部门的支出总额进行财政控制,通过实行综合预算将部门的资金进而活动纳入财政部门的监督范围,通过改变编报方法、细化编制内容、规范审批程序减少部门曾经拥有的支出上过度的灵活性与自由。 相对集权的政治结构比较有助于财政部门实施预算控制。人大对政府及其财政部门的预算监督就比较弱。 核心预算机构与准预算机构: 预算分配权的竞争 ：财政部门与计划部门：基建资金管理领域双方的冲突加大；在发改委看来,预算改革过于强化了财政部门在预算过程中的权力,其结果是使得财政部门“既理财又用财”、“既当出纳又当会计”。 财政部门与科技部门：权力竞争发生在科技资金尤其是科技三项的分配上。 核心预算机构和支出部门 “上”有控制、“下”有策略 控制：财政部门的控制主要体现：综合预算:“进笼子”；预算程序的重构:控制数的控制； 预算编制方法改革:作为控制手段的编制方法 ；“缩水式”收入估算:对付法定支出的手段 策略：控制收入努力程度:“你统筹,我就少收” ；“基数加增长”:继续有效的老策略；“硬缺口”策略:“钱不够做事了,你看着办” ；“倒逼”策略:“钱花不完了,你也不好过” ；建立私人关系:“预算就是关系” 预算环境:控制与不确定性 从政策角度看预算： 从预算角度看政策 整合政策与预算 我国政策与预算分离：政策不能引导资金分配 我国政策与预算分离：预算过程不能约束政策制定 预算能力:核心预算机构权威的基础 权力的赋予并不能确保财政部门发展成为一个真正的核心预算机构。要实现这一目标,财政部门必须在预算过程中展现自身的预算能力,并以此确立自己的权威。核心预算机构的预算能力主要体现在两方面,在预算审查过程中能够合理地审查部门的预算申请,在预算执行过程中能够改进运作效率。配置效率和运作效率 财政部门正在朝核心预算机构的方向发展,正在政府内部建立和实施集中的行政控制。要成为真正的核心预算机构还面临着许多挑战。首先,由于各个准预算机构的存在,财政部门的预算权仍然是不完整的,这使得它无法真正有效地在政府内部进行集中的财政控制,也不能从整体上运用战略计划引导资金的分配,无法将计划与预算整合起来。其次,各个支出部门的反控制策略也对财政部门建立行政控制的努力构成了挑战,其中最大的挑战可能是与原来的预算外收入相关的收入努力控制,这个问题不解决就不可能做到真正的收支脱钩进而不可能完全对收入进行统筹安排。其三,预算过程充满了财政部门无法控制的来自政策过程的各种不确定性,这也使得财政部门无法进行计划(即使是年度计划) 和控制。第四,财政部门在资源配置和运作效率方面的预算能力仍有待进一步提高。 从建立现代公共预算体制的角度来看,加强财政部门对整个预算过程的控制是有必要的。但是,控制能否在财政资源、计划与政策、财政责任与绩效之间形成有效的关联则是一个不能忽略的问题。在预算权逐步集中到财政部门的过程中,财政部门必须正视两个问题,一是如何提升自身的预算能力,二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力,否则,它要求更多预算权的行动将会面临各种反对与质疑。 中国政府预算改革有三个目标，一个是近期目标也是当务之急，即加强行政控制，而长期的目标则是要将政治控制引入预算过程