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村委会与村集体经济组织关系探讨之一 -------------------------------------------------------------------------------- 发表日期：2007年4月18日 出处：中国农经信息网 作者：重庆市第二中级人民法院研究室法官法律硕士 吴美来 本页面已被访问 183 次 村民委员会无权代表行为的司法救济——以村民会议民主议定程序为中心 《村民委员会组织法》第19条规定，凡是直接涉及到村民切身利益的重大事项均需经过村民会议讨论决定，确立了农村集体经济组织中的民主议定原则，这一原则在土地管理法、土地承包法以及相关的司法解释中也得到了确认。然而此项规定在现实中并未得到严格遵守，村委会往往违反民主议定原则以农村集体经济组织的名义与第三人为一定的民事法律行为，由此引发了大量村民与村委会之间的民事纠纷。此类案件情况复杂，所涉法律规定很不完善，认识和处理上也不尽统一。在建设社会主义新农村的过程中，农村集体经济组织将更多地参与社会经济生活，从学理上对此类问题进行探讨，并提出可行的解决思路，对于今后完善立法，预防和解决此类纠纷具有重大的现实意义。 　　一、村民委员会在农村集体经济组织中的法律地位 　　《村民委员会组织法》第一条表明了其立法精神在于保障农村村民实行自治，村民自治的组织依其功能可分为两种：一为村民会议，一为村民委员会。村民会议由本村18周岁以上的村民组成，其经过民主方式形成的决定体现的是全体村民的意志。村民委员会由本村民会议选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，除协助基层政府开展工作、维护农村公共秩序外，在经济生活中还负责对集体财产的经营与管理。村民会议是真正体现村民自治的组织，应当说一切涉及村民利益的事项，均可以由村民会议讨论决定，然后交由村民委员会办理，但事实上不可能也不需要将任何涉及村民利益的事项都交由村民会议讨论决定，《村民委员会组织法》第19条以列举法的方式明确了必须提请村民会议讨论决定的事项。 　　尽管立法并没有明确农村集体经济组织和村民委员会的关系，但从村委会组织法第18条、19条的规定看，村民会议是村内最高权力机构，村委会应向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作，可见，村委会是村民意志的执行机关，对内执行村民会议的决策并管理具体事务。在对外关系上，村委会居于何种法律地位，法律规定并不明确。按照《农村土地承包法》第12条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”此法将农村集体经济组织和村民委员会并列，二者似乎是两个相互独立的组织，可见法律并没有彻底明确村委会和农村集体经济组织的关系。笔者以为，对于二者的关系，主要应依据村委会组织法的规定，同时参考民法的一般理论来认定，在对外关系上应将村委会作为农村集体经济组织的代表机关。 　　代表，一般特指法人或者其他组织的法定代表人、负责人，以法人或者其他组织的名义从事民事法律行为，法律上将该　　行为视为法人或者其他组织的行为[1]。我国理论界认为，代表机关有单一机关和集体机关两种形式，而从立法实践看，我国法律没有类似于共同代表或集体代表的规定[2]。但是基于以下三个方面的原因，在涉及农村集体经济组织全体利益的情况下，一般并不以某一个自然人的身份对外从事民事法律行为：一是村委会组织法没有明确村民委员会主任的法定代表人或负责人身份；二是村委会成员不脱离生产，并非专职从事管理或经营的人员，村委会组织法第19条规定的强制性民主议定程序，要求村委会而不是村委会主任或其成员根据村民会议讨论决定办理相关事项；三是国家出台了村委会印章管理的指导性文件[3]，村民委员会主任一般不直接保管印章，其个人代表全体村民难以从形式取得第三人的信任。因此，实际生活中村委会一般只是以村委会的身份代表全村与村民或村民以外的第三人发生民事法律行为。 　　很显然，农村集体经济组织没有法人地位，也没有同法人一样严密的组织机构[4]。从村委会组织法粗略的规定看，在农村集体经济组织的结构中，村民会议是权力机关，村委会是执行机关，村委会以村民集体意志为意思表示，对外而言村委会是代表机关，其行为产生的法律后果归属于它所代表的实体，即农村集体经济组织。村委会在法律和村民会议明确授权的范围内代表农村集体经济组织从事维护村民权益的活动，其与第三人为民事法律行为的性质应视为一种代表行为。 　　二、村民委员会无权代表行为的性质认定 　　村委会组织法、农村土地承包法、土地管理法等均规定有民主议定原则，即对于土地承包等涉及村民重大利益的事项，必须经过村民会议的民主议定并取得村民会议的多数通过。对于村委会代表农村集体经济组织与第三