mpa第六章城乡建设用地增减挂钩与成渝地票试验选编.pptVIP

不过，把土地开发权的再分配与建设用地增减挂钩制度直 接划等号则存在很大的跳跃。因为规划区外土地权利的普遍补 偿涉及全国农民的普遍权利和交易选择，这和我们目前由政府 操作、限定范围和数量的少量试点不是一回事，其开发权即建 设用地挂钩指标的供给也完全不是一个数量级。更重要的是， 我国的城乡建设用地指标增减挂钩只是国家每年大量行政分配 城市建设用地指标的一个边际补充，城市建设用地指标分配并 不取决于少量的乡村建设用地指标的转移。这个每年按国家计 划层层分解的建设用地指标才是土地开发权分配的真正主体， 离开了这个绝对主体的土地开发权分配，我们当然根本不可能 回答城市化转型的主题即农民变市民的各种挑战。 这样看来，要真正解决异地农民工市民化这个城市化的 最大挑战，我们还不能孤芳自赏，沉湎于我们自创的所谓城 乡建设用地增减挂钩其实只是与房地产建设挂钩这种行政指 标管理制度，或执着的发展其高度货币化从而必然放大其缺 陷的地票即指标交易模式，而要借鉴由实践检验过的、一般 市场化的、城市化的道路和模式，从而或者移植别人已经成 功的一般经验，或者在借鉴这种经验的基础上，发展出中国 新型城镇化所迫切需要的本地地票、“异地”（就业地）兑 现的特殊市场来。 第六章 城乡建设用地增减挂钩与成渝地票试验 第一节 城乡建设用地增减挂钩的由来、发展与政策效应 第二节 地票试点的重大突破与致命缺陷 第一节 城乡建设用地增减挂钩的由来、发展 与政策效应 一、增减挂钩的政策出台：初衷为保护耕地 城乡建设用地增减挂钩，是一种建设用地总量不变条件下的 结构调整，其目的显然还是从保护耕地、控制建设用地总量出发 的。所以最初挂钩尝试的发端也是从保护耕地开始。早在1997年 ，“中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通 知”中就首次提出“实行耕地总量动态平衡”。1998年修订《中 华人民共和国土地管理法》，增订了第31条，明确指出“国家实 行耕地补偿制度”，即非农建设占用耕地，“占多少，垦多少” ，没有条件开垦的，缴纳耕地开垦费，转款用于开垦新的耕地。 这样开始了我国最初的耕地占补平衡政策。 但是很显然，城市化工业化需要大量新增占地，而新的土地 开垦在很多地区特别是经济发达的沿海地区受到土地资源条件的 限制，而我国农村居民点占地比城镇建设用地要大得多，随着大 量农民外出打工，农村中的“空心村”现象日益严重，怎样有效 利用农村建设用地自然会引起人们的关注。 2004年国务院28号文首次开始明确提出“鼓励农村建设用 地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩”。随 后，2005年10月国土资源部出台了“关于规范城镇建设用地增 加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见”（国土资发[2005 ]207号），决定在天津、江苏、山东等八省市开展挂钩试点工 作。这时恰逢新农村建设运动在全国推开，给增减挂钩以极大 的推动力。2008年国土资源部出台了“城乡建设用地增减挂钩 试点管理办法”，规定只要将农村建设用地复垦为耕地，就可 以等面积增加城镇建设用地征地指标，从而推动了城乡建设用 地增减挂钩在全国的普遍化。 鉴于在挂钩实践中，各地出现了追求增加城镇建设用地指 标，擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、 违背农民意愿强拆强建等问题，2010年中共中央一号文件中提 出城乡建设用地挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入 年度土地利用计划统一管理，确保城乡建设用地总规模不突破 。同年，国务院出台“关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试 点切实做好农村土地整治工作的通知”（国发[2010]47号）， 强调农村建设用地复垦后要优先满足农村各种发展建设用地， 经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地收益也要 及时全部返还农村，严禁在农村盲目建高楼、强迫农民住高楼 。 但是很明显，在城乡建设用地增减挂钩的强大利益刺激和 和导向下，上述良好的愿望和要求不能不显得软弱无力。重庆 和成都作为国家城乡统筹的两个试点，创造出的地票就是将这 个节省出的农村建设用地的指标进土地交易所挂牌交易，使它 取得一般货币化的形式。 二、增减挂钩的政策效果：缓解中央和地方用地矛盾 不难看出，城乡建设用地增减挂钩是对原先完全由上而下 行政性分配城镇建设用地指标的一个补充和改进。行政性分配 建设用地指标，面临着中央为保护耕地而控制建设用地总量扩 张，与地方搞发展要用地指标的内在矛盾。由于土地的非农使 用有大得多的经济价值和GDP产出，各级地方政府为了抓发展 促增长必然希望建设用地指标多多益善。中央政府既希望各地 保增长，又要保护耕地、控制建设用地的扩张