“告官不见官的”行政诉讼瓶颈突破.doc

“告官不见官”的行政诉讼瓶颈突破 广东鹏港律师事务所 胡建华律师 【内容摘要】诉讼是原告与被告的直接对抗，但在“民告官”的行政诉讼中，却鲜见行政机关首长出庭，并且早在行政复议阶段就开始做出不当被告的防御，将复议变成“维持会”。经立法机关和社会各界的努力，施行了25年之久的现《行政诉讼法》完成了首次大修，对“告官不见官”等瓶颈问题有了颠覆性的突破。新法将从2015年5月1日起实施，值得评析、点赞和期待。 【关键词】行政诉讼；共同被告；首长出庭；执行措施 诉讼本是原告与被告的直接对抗，但在我国“民告官”的行政诉讼中，却“告官不见官”，不是行政机关在行政复议案件中为避免当被告而将错就错维持，就是在行政诉讼中行政首长不出庭，甚至连代理律师都不委托，形成“你判你的，我做我的”。这样的结果是，老百姓想起诉行政复议机关难，人民法院对行政案件的审理难，执行也难，造成老百姓怨声载道，社会反响强烈。 探究出现这种“告官不见官”的行政诉讼瓶颈的原因，一方面是由于传统的以官为本、以官为贵、以官为尊的“官本位”思想作祟，另一方面是由于1989年制定的行政诉讼法先天不足，存在制度缺陷。因此，要突破这一瓶颈，加强民主法制建设是根本，修改法律是关键。 2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定》，实施了24年的行政诉讼法完成了首次大修。此次大修主要针对实践中饱受诟病的起诉难、审理难、执行难等“三难”问题，从保障当事人诉讼权利、扩大受案范围，完善管辖制度、诉讼参加人制度和审理、判决、执行等机制进行了进一步的完善和制度创新，畅通了“民告官”的法律渠道，彰显了立法机关对建设法治政府的决心。 修改后的行政诉讼法自2015年5月1日施行，从此“民告官不见官”的问题将随着如下新规的实施成为历史。 一、复议机关为共同被告 谁应成为被告，是行政诉讼首先要解决的问题。现有行政诉讼法第二十五条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”于是在这样一种制度设计下，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的比例非常高。这不仅直接导致了行政复议的干预纠错功能和复议公信力降低，也使老百姓没有了与上级行政首长“对簿公堂”的机会，有屈不能倾诉。 为了改变这一现象，修改后的行政诉讼法第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，第三款规定“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。这一颠覆性的修改使行政机关与被告脱不了干系，要么是当然的被告，要么为共同被告。这必将促进行政机关依法履行职责，对不合法不合理的行政行为该撤销的撤销，该变更的变更。有助于行政复议纳入法制化的轨道，充分发挥其功能和作用，尽可能将行政争议解决在进入诉讼前的“缓冲地带”。 二、行政首长出庭应诉是法定义务 行政首长负责制是我国宪法确定的行政管理决策制度。现有行政诉讼法只对委托诉讼代理人出庭做出了规定，并没有对行政首长是否应当出庭做出规定，由此产生的“告官不见官”问题是十分尴尬的。一方面承办法官在行政机关无人出庭时无法及时查明案件事实很是无奈；另一方面在行政机关委托了律师代理出庭时，又因为律师对行政行为做不了主需要请示商量，造成反复开庭，既浪费了时间和司法资源，又使案件久拖不决，老百姓的对立情绪加剧，进而损害到司法权威。而另一个负面效应是老百姓“访”“法”第一百零二条 第 3 页 共 3 页