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中国政府社会福利责任：理论范式演变与制度转型创新 2013年05月28日 13:41 来源：《天津社会科学》2012年6期 作者：彭华民 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 104 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　【内容提要】政府责任是中国社会福利制度创新和转型发展的核心议题。政府社会福利责任理论有两个主要范式：工业主义范式认为政府社会福利责任的建立是对家庭和社区功能的补充；公民权利范式主张公民接受社会福利权利和政府社会福利提供责任呈对应关系。中国在改革之前和之后的一段时间实施的是政府高度干预社会、小政府责任的补缺型社会福利，是典型的工业主义范式。中国社会福利制度转型要从工业主义范式转向公民权利范式，建立组合式普惠型社会福利制度。 　　【关 键 词】社会福利 政府责任 组合式普惠型 普惠型 　　【作者简介】彭华民，南京大学社会学院教授。 　　社会福利固然有多元的提供者，但是政府在社会福利政策制定、社会福利生产、社会福利传输、社会福利机构管理等方面的主导角色和功能没有其他部门能够替代。政府如何承担社会福利责任是社会福利制度安排的核心，也是中国社会福利制度转型和创新中最重要的议题。 　　理论的演变不仅仅展现了社会福利制度的发展，最重要的是不断研究和提出政府在社会福利责任上的内涵和边界，定位社会福利的目标。本文在肯定中国政府在社会福利中主导作用前提下，讨论中国社会福利制度转型与创新的实质，即政府从有限责任向适度扩大的责任转型。 　　一 　　随着社会福利制度的发展，政府承担社会福利责任早已不存争议，但政府的社会福利责任范围和内容却一直存在大小之争。强调政府积极干预承担大政府责任的典型案例是英国以及北欧国家。第二次世界大战后，英国贝弗里奇勋爵经过周密地调查研究，提出《贝弗里奇报告》。这是一份关于英国建立社会保险和社会服务体系、迈向福利国家的长篇报告。贝氏设计了一整套针对英国全体公民的从摇篮到坟墓的社会福利方案①。该报告明确指出政府在社会福利制度构建中的责任。在该报告的基础上，英国政府先后出台了一系列社会福利政策，并于1948年宣布在全世界首先建成福利国家。随后，欧美各国在第二次世界大战后经济快速发展和政治民主的背景下，纷纷扩大政府的社会福利责任，推动福利国家建设。 　　扩大政府社会福利责任的相关理论和制度安排在20世纪70年代福利国家危机中受到极大挑战和批判。石油危机引发了西方国家前所未有的经济危机，通货膨胀，失业率增加，福利开支激增，福利依赖问题严重。一方面是国家用于福利的财政开支负担加重，一方面是社会成员的福利需要得不到满足。这些国家的社会福利制度目标与变化了的社会实际状况产生了背离，由此进入福利危机时期。与此同时，支持国家承担大社会福利责任、强调国家干预的社会民主主义和凯恩斯主义理论陷入了困境②。福利国家危机实际上也是政府社会福利责任的危机，是公民对政府的信任危机。为了化解危机，各种理论纷纷出台。新自由主义者或新右派追随哈耶克和弗里德曼的理论，认为福利国家损害了市场的自发秩序，削弱了个人的责任。他们反对国家干预，主张削减国家提供的社会福利，回归市场原则③。部分支持民主社会主义观点的学者则相信社会福利能够促进经济的增长，而不是成为经济的负担④。另外，还有主张社会福利与经济协调发展，增加社会投资，增强社会资本的发展型社会福利理论⑤等等。深入社会福利的理论丛林，我们看到，政府社会福利责任的主要范式经过了工业主义到公民权利的演变，社会需要理论是对公民权利范式的补充。 　　1.从工业主义转向公民权利：政府社会福利责任缘起与转型。 　　20世纪70年代以前，大多数社会福利研究者是从工业主义(经济发展)范式探讨福利国家或政府在社会福利提供中的责任，以经济发展与科技发展、社会问题与社会变迁的逻辑来诠释政府社会福利责任，分析社会福利制度安排，研究社会福利产生的原因。福利国家是现代社会工业化的必然结果。与经济发展密切相关的科技发展也推动了社会福利制度建设。在劳动力市场这个“无形之手”的作用下，社会生活的风险增加。国家淡出“守夜人”的角色，其“有形之手”的作用不断增加。在这样的社会转型中，英国等欧洲国家由政府承担社会福利责任开始演变为解决社会问题的制度安排⑥。 　　工业主义从功能视角出发，认为政府福利责任的发展是因为市场经济的发展减弱了家庭和社区的功能。在工业化以前的西方社会中，生产力水平低下，社会成员通过家庭、邻里、社区、宗教慈善组织的自助和互助来满足需要⑦，福利提供以非正规福利为主，形成家庭、社区、慈善组织等提供福利的模式。工业革命以后，社会分工的发展，大型工业组织的兴起，社会财富的积累，以及社会成员在劳动力市场上的参与，使得市场制度成为社会成员需要满足的重要方式；与此同时，人口流动、家庭小型化等多种因素导致家庭照顾功能和社区互助功能削弱