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公共行政学 第一讲 第一章 公共行政概述 主要内容 第一节 公共行政的内涵 第二节 公共行政学概述 第三节 西方公共行政学发展 第四节 中国公共行政学发展及特点 学习目标 1、一般了解东西方对“行政”的各种认识，重点掌握公共行政的含义。 2、理解公共行政与公共管理的关系、公共行政学与公共管理学的关系。 3、一般了解公共行政学与相关学科之间的关系，以及学习和研究公共行政学的意义和方法。 4、理解西方公共行政学发展的历程及主要代表思想。 5、理解中国公共行政学发展的过程与特点。 第一节 公共行政的内涵 公共行政（Public Administration）由“公共”（Public）和“行政”（Administration）两个基本概念组成。 重心是“行政”。 一、“行政”的含义 在英文中，行政（Administration）有控制事务的方向，运用合法权力处理事务、辅助、治理等解释。 在行政学界，一般认为，行政是指政府及其组成部门对国家事务和社会公共事务进行的管理活动。 （一）西方学者对“行政”的理解 1、从政治与行政二分的角度出发，认为行政不同于政治，是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的活动。 行政学的创始人威尔逊（Thomas W .Wilson）认为：“政治是政府在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”。 古德诺（Frank J .Goodnow）在《政治与行政》一书中对该思想作了进一步阐发，指出政治与行政分别是“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。 意义：这种界定“行政”的方式是基于政治与行政二分的原则，促使行政学从政治学中分离出来并逐步形成一门独立的学科。 局限：强调政治与行政分离并不符合当今国家政治生活状况。行政并非消极地、被动地服从一定社会的政治。行政要求在执行政治任务的过程中，不断做出因地制宜的、表达国家意志的政治性决策。而任何政治决策，都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。政治与行政从根本上是统一的。 2、从行政的管理属性出发，将行政视为一种特殊的管理活动。 行政活动是一种复杂的人类活动，具有政治性、社会性、管理性等。 在行政学发展史上，有相当一部分学者特别偏爱行政活动的管理属性，认为行政就是计划、组织、预算、指挥、协调、沟通、监督、控制等一系列管理活动的总和，但在对行政主体的认识上略有分歧。 （1）以怀特（Leonard D. White）和魏劳比（William F. Willoughby）为代表的一派学者认为，行政是由政府所专有的公共行为与活动，它区别于立法、司法机关和其他所有公共部门的管理活动，实质就是政府履行自身职能的专责行为与权威活动。 该观点体现了政府的组织结构和职能分工，强调了政府在社会管理中的主导作用，指出行政主体必须是而且只能是国家行政机关。 （2）另一派学者则不考虑职能分工和组织结构的因素，认为只要是协调众人努力方向和力度，进而达到一定目标的一切管理活动都是行政。 西蒙（Herbert A. Simon）、史密斯伯特（Donald W. Smithbury）和汤普森（Wietr A. Thompsom）三人合著的《行政学》提到“行政是为达到共同目的时合作的集体行动”。 古利克（Luther H. Gulick）和费富纳（Jonh M. Phiffner）更加丰富了这种学说，前者认为“从工作着眼，行政就是POSDCORB（Planning、Organizing、Staffing、Directing、Coordinating、Reporting、Budgeting），即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七种职能”；后者更为简化，认为行政就是“集体努力与合作的艺术”。 这种观点将行政的外延予以扩展，使行政活动的范围更为广泛。 西蒙等人并不强调公共组织和私人组织的差异性，而是更关心战略和组织管理。他们认为以政府为代表的公共组织和私人组织的管理活动在所有不重要的方面都是相同的，都应涵盖在行政活动的范围之内，甚至主张把私人部门的管理经验和模式引入到公共部门。 3、从行政活动的内容出发，认为行政就是制定和执行公共政策的过程。 在一定意义上，行政的目的就是保证决策正确，行政的全部内容就是贯彻实施已制定的决策。 意义：将政策的制定与实施提到政府工作的首要地位，推动了政策科学的发展。 局限：将政府活动与公共政策的制定与执行完全等同，会忽略行政体制、组织机构、人事管理、行政法制等其它重要的行政环节和行政功能，就会忽略行政机关作为一个有机整体与外界环境的互动，而这对于研究日益复杂的当代行政活动是十分不利的。 （二）我国历史文献对“行政”的理解 1、古代文献的理