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从救济到廉政：信访制度廉政功能探究 　　摘 要：信访制度功能法治化是信访法治化改革的基础。在全面从严治党和反腐败斗争中，应该逐渐淡化信访制度的权利救济功能，强调信访制度的廉政功能。实践中，信访已越来越多地成为提供案源线索和监督信息的廉政信息渠道。从应然层面上看，信访制度的廉政功能是法治价值引导的制度必然。因此，在新时期，要充分发挥信访制度的廉政功能，完善纪检、监察信访工作机制，制定统一的《信访法》，建立起廉政信访信息评估和防范机制。 　　关 键 词：信访制度；法治化；廉政功能 　　中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0078-06 　　收稿日期：2016-03-18 　　作者简介：陈凯明（1991―），男，福建莆田人，福州大学宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为宪法学；沈跃东（1968―），男，江苏高邮人，福州大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为宪法学。 　　信访制度创设至今已有半个多世纪，在不同的历史时期发挥着不同的功能。创设伊始，信访制度是党的群众路线的产物，并作为保持国家机关与人民群众密切联系的制度设计。在全面依法治国的背景下，信访制度法治化是信访制度改革的发展方向。信访制度的设计是基于一种实用主义的政策考量，但在实际运行中，其功能应随着不同历史时期社会变化特点不断地发展和嬗变。因此，明确信访制度在新时期的功能定位，对全面理解和完善这一制度有所裨益。 　　当前，随着全面从严治党和反腐败斗争的深入，更加注重运用法治思维和制度化的方式实现廉政目标是党风廉政建设的长远性战略选择。目前，党和国家正通过建立系统化的监督机制和建设长效化的规章制度，推动反腐模式的转型。一个完善的权力监督体系和反腐败制度，需要充分发挥各监督主体的作用。既要强调人大监督、行政监察和司法监督等公权力主体的权力性监督，也要重视公众、新闻媒体和舆论等非权力性的社会监督。同时，还需要提供二者互动和衔接的有效途径，形成发挥合力作用的权力监督体系。信访制度恰恰是跳出权力性监督和非权力性监督的各自藩篱，架构起自下而上的社会监督与自上而下的权力监督之间的制度“桥梁”。因此，在全面从严治党和反腐败斗争的新时期，探索信访制度廉政功能将为信访制度的发展提供新的思路。 　　一、信访制度功能转型成因： 　　救济功能的僭越 　　当前，信访制度在运行中引发的各种社会问题日渐凸显。从2005年起，围绕着《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）和《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》等信访制度规范，学术界对信访制度改革已进行了10多年的研讨，虽然对改革方向所持的观点不尽相同，但在信访困境成因的分析上形成了基本共识：信访制度功能的扭曲是产生信访困境的主要原因。[1]其中信访的救济功能成为了众矢之的，有学者主张应该将信访的法律救济功能完全从信访中剥离。[2]但是，又有学者认为不能完全剥夺信访的纠纷解决功能，而是要将信访纳入多元化行政纠纷解决体系之中。[3]梳理和归纳学界对信访制度功能的研究成果，笔者认为，信访制度救济功能从僭越到归位有以下几个原因。 　　（一）信访制度在宪法框架中的位置从错位到归位 　　我国《宪法》并没有关于信访的直接规定，通过参照和引申，学界将我国《宪法》第二十七条第二款、第四十一条作为信访制度的宪法渊源。我国《宪法》第四十一条列举了建议权、申诉权和控告权，然而现行《宪法》第四十一条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。[4]信访制度之所以长期与其它救济制度发生冲突的关键在于居于辅助政制的信访制度凌驾于核心政制之上，与司法制度主从易位，成为了推进社会正义的“惯常体制”。[5]对比有直接《宪法》依据且有明确权利、权力规定的核心政制，并无完备《宪法》依据且无直接法定职权的信访制度，在我国宪法框架中的定位应该是配合和服务核心政制，作为辅助政制发挥补充效用。深刻认识信访制度在宪法框架中的定位，并使之回复到次要政制位置，才能使它的地位和功能相匹配。 　　（二）对传统“青天机制”理念从继承到摒弃 　　司法与行政合一是中华法系的一大特征，出于对“官本位”政治权威的信任，创设了“登闻鼓”“邀车驾”的“直诉”救济制度。无限向上、向外寻求“青天”庇护的风气在中国本土的法律思想中根深蒂固，“人治”色彩浓厚的“青天机制”并未随着历史的演进而消亡，而是被信访制度继承。在历史文化的影响下，“赴京喊冤”演化为“进京上访”，对信访制度的路径依赖再现了古代中国救济制度的传统。信访制