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包容性发展：战略要义与政策路径 　　[摘 要] 　　中国现代化是在积贫积弱的历史场景下开启的，面临着国家建构和国家建设的双重任务。出于积累国家实力的执政诉求，中国政府理性选择了非均衡发展道路。在一定意义上，非均衡发展只是现代化进程中不得已的选择，当它创造出国家走向均衡发展的经济实力和社会条件时，就应适时引导国家走向公正协调的发展道路。“科学发展观”的创造和实践，表明国家正走向“包容性发展”的现代化新路。包容性发展战略的推进，需要在“五个建设”的整体框架内，关注与民生紧密相关的“社会建设”，实现发展成果为全民共享，促进经济社会的协调发展，重构公平正义的社会秩序。 　　[关键词] 　　包容性发展；非均衡发展；社会公平；战略转向 　　中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016 　　一、非均衡战略的“发展悖论” 　　（一）非均衡发展危及社会公平 　　对于后发国家来说，现代化进程面临着“历史补课”和现实发展的双重压力，需要同时完成现代国家建构和国家建设的双重任务。这样，后发国家普遍采取了跨越式的非均衡发展战略，中国也不例外。新中国成立以来，中国启动了新的现代化进程。“落后就要挨打”的沉痛教训，使新生的人民政权在积贫积弱的历史基础上，采取了赶超型发展战略，突出体现为超前突进的经济战略。“四个现代化”发展纲领，总体上是以经济领域为主导的，注意力集中在经济增长率和分配的平均化，优先发展重工业。为获得工业发展所需的资金和能源，国家采取“以农补工”的政策手段，人为制造了“工农业剪刀差”，牺牲了农业和轻工业的利益。这种动员式的全能国家体制，对工业原始积累、国民经济发展、基本生存保障等发挥了积极作用，但国民经济结构中农轻重比例严重失调，国民经济支出中积累与消费比例失衡，造成民生领域的“短缺经济”，人民仍然为温饱而困扰。科尔内（Janos Kornai）将片面的经济增长称为“突进”增长方式，其典型特征是每次突进之后只是调整，而不是向新的模式即持续稳定的方向转换，从而陷入“突进-调整”循环。这种发展方式“最显著的表现形式是片面追求增长速度和持续超前投资” 　　[1]（P113）。经济发展单极突进，发展目标的功利化和工具化，极易引起政治脱轨和社会失序[2]（P399）。 　　“文革”十年动乱，对中国的经济发展、政治民主和社会发展造成全面冲击。“文革”结束后，执政党在政治上的“拨乱反正”，为改革开放创造了有利环境。改革开放初期，出于恢复国民经济、维护政权合法性的考虑，中国坚持“以经济建设为中心”，推动社会主义现代化进程。邓小平“两个大局”、“共同富裕”的思想，指明了中国经济发展的道路，中国再次选择了非均衡的发展战略。经济优先发展、区域阶梯推进是该战略的总体特征。非均衡发展战略下的改革开放，推动了中国经济的高速发展，创造出为世人瞩目的“中国奇迹”。国家经济实力的增强，为公民生存权、发展权的保障奠定了坚实基础，民生发展在“保障基本”层面得到巨大进步，温饱问题已基本解决，小康社会正在推进。改革开放创造的经济成就毋庸置疑，但伴随非均衡发展而产生的“三大差距”、分配不公、环境恶化、社会失序等问题也日渐凸显。特别是非均衡发展战略下，“双轨制”、“区别对待”的政策模式人为地造成社会分裂，经济发展的成果为少数人据有，社会财富分配严重失衡。公众对权贵阶层、土豪群体、垄断福利“原罪”的指控，对社会稳定、政治秩序造成潜在威胁。 　　事实上，“非均衡发展只是均衡发展的一个不得已的中介而已”[3]（P103），发展目的是要趋向均衡状态。缪尔达尔（G.Myrdal）认为，长期推行非均衡发展，必然会在发展过程中形成“回波效应”，从而加剧经济社会全面的不平衡。中国经济社会发展中凸显的“三大差距”，已非资源环境因素所能解释，而更多的是与国家发展战略相关。中国社会不断呈现的失衡现象，已经扩散到经济、社会诸领域，造成“社会结构的断裂”，一部分人甚至“被甩到了社会结构之外”[4]。“发展后问题”的出现，表明非均衡发展模式不再可行，需要采取“否定的行动”，建立新的现代化发展模式。新的现代化发展战略，应当从根本上解决非均衡发展所造成的经济与社会“脱嵌”，全面推进经济、政治、社会、文化、生态等领域的协调发展。在此框架下，经济发展不再片面追求速度竞赛和数量扩张，而是更加注重发展质量和结构优化，注意资源与环境的承载能力，以及发展成果的普遍共享。 　　（二）社会公平需要“平衡差距” 　　经济社会发展中的差距问题是一个世界性的现象，发达国家也面临着贫富差距过大的问题。但从总体上看，各种差距比较普遍地集中于发展中国家，这与后进国家经济发展的特殊阶段、国家的战略选择与制度安排等密切有关。改革开放以来，我国确立了“以经济建设为中心”、渐次