财政分权中非正式财政收入的膨胀及后果.pdfVIP

第6卷第3期 上海财经大学学报 2004年6月 Journal of Shanghai University of Finance and Economics Vol-6 No．3 Jun．2004 中图分类号：F810．41文献标识码：A 文章编号：1009—0150(2004)03—0003—09 财 政分 权 中非正式财 政收入 的膨胀及 后果 杨 雷 (中华人民共和国财政部预算司，北京100820) 一 --444--“--4--一--4--“--4--“ 摘 要： 非正式财政收入是指预算外和财政体制外的其他政府收入来源。本文认为，不规范的财政 分权与非正式财政收入之间有着密切的关系，由于非正式财政收入的存在使得关于中国财政分权的有关理 论值得商榷。消除非正式财政收入的消极影响在于建立合理分权与有效收权的财政体制。 关键词： 财政；财政分权；非正式财政收入 “—■一“—■一H—■一“+ “+ “+ 一+ “+ + 一+ · 一 般意义上的财政分权指的是中央政府向地方政府下放财权。但本文认为，应当拓展财 政分权的研究范围。中国的财政分权有自己的特点，其中包括政府向国有企业下放财权和财 权在政府部门内部由财政部门向非财政部门的转移。非正式财政收入是指预算外和体制外收 入。与组织预算内收人相比，预算外和体制外收入的收取程序和法律依据明显具有非正规性。 从其收入的性质来看，它们都是各级政府或者政府部门凭借国家权力而收取的财政性资金，应 当和财政预算收入一样具有强制性。从支出范围来看，绝大部分收入用于公共产品和服务，与 一 般的财政支出无异。 一 、 财政分权及对非正式财政收入的影响 1。中央与地方分权对非正式财政收入的影响 从中央和地方财政关系的调整来看，至少有以下几方面的原因刺激地方政府追求非正式 财政收入尤其是预算外收入的扩大。 其一，伴随着财权的下放，地方政府拥有了自己独立的经济利益，但同时必须提供越来越 多的公共产品和服务，这必然要求地方政府收入的扩大。由于预算内收入划分的标准取决于 中央，中央政府往往享有更多的资源，而地方政府则对预算外收入有完全的支配权，这就刺激 地方政府扩大预算外收入甚至将部门预算内收入转入预算外。 其二，财权的下放使地方政府的收入与地方经济发展相联系。为了鼓励本地非国有经济 的发展以及吸引更多的投资，地方政府往往采取税收优惠等措施，这必然导致预算内收入 收稿日期：2004—03—29 基金项目：本文受“巾流与喜马拉雅基金会”资助 作者简介：杨 雷(1978一)，男，安徽滁州人，中华人民共和国财政部预算司 4 上海财经大学学报 的减少，需要预算外的非正式收入来弥补。 其三，虽然财权下放了，但是地方政府所承担的支出需求也不成比例地增加了。如表1所 示，自2O世纪8O年代中期开始，地方政府所承担的财政支出远远地超过了中央政府，到了9O 年代以后是中央政府承担的财政支出的2～3倍，而地方政府财政收入的增长却远远低于支出 的增长速度。需要说明的是，在中央和地方的财政分享以后，地方政府所掌握的财力可能更 低①。虽然地方政府获得了绝大多数的预算外收入，但也承担了大部分的支出任务。在这种 情况下，预算内收入的不足必然要求地方政府用预算以外的非正式财政收入来弥补。黄佩华 (1996)和贾康(2002)所做的实证研究也印证了这一点。 此外，目前预算内许多支出项目是与收入直接挂钩而且是要高于财政经常性收入的增长 的。如《农业法》、《教育法》、《科技进步法》就明确规定农业、教育和科技方面的支出增长幅度 应高于财政收人的增长幅度。还有许多部门和地方性法规规定财政支出与收入挂钩的比例， 使地方财政已经难以为继，不得不去寻找预算以外的收入来源。 表1地方政府财政支出比重变动表 年份 1991 1992