浅谈行政区划界线和权属界线的衔接.pdfVIP

374 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 浅谈行政区划界线和权属界线的衔接 陈后坤 (高淳县国土资源局，南京213000) 摘要：论述了行政区划界线与权属界线的关系和衔接方式，提出将行政区划界线作为基本线进行衔接的处置 方法的实际应用价值。 关键词：行政区划权属界线衔接 1 问题的提出 1987年全国农业区划委员会完成了以土地资源调查为主体的1／10000土地资源调查(简称土地详 查)，在此基础上，原国家土地局于1992年又开展了以权属调查为主的1／10000土地详查补充调查，以 后逐年对变化的权属和地类要素进行了年度变更调查，基本掌握了全国土地利用的现状。1996年，国 务院勘界工作领导小组组织进行全国省、市、县3级行政区域界线的勘定工作，重点解决边界争议问 题，用法律的形式将行政区域界线固定了下来，其所使用的资料图件，基本上是以地形图和土地利用现 状图为基础。近年来，随着国民经济的飞速发展，土地利用现状变化较大，加之行政区划调整，市场经 济对土地产权管理的要求等因素，很多地区(如南京地区)相继开展了较大比例尺(1／5000)的土地利用 现状更新调查。调查的对象是：国有土地、乡镇集体土地、行政村和村民小组集体土地的权属和范围及 各类土地的利用状况。这样，新旧资料的衔接，行政区划界线和新、老权属界线的合理处置和衔接问题 就很自然地提上了议事日程。 2行政区划界线与权属界线的关系 行政区域界线是毗邻行政区管辖权的分界线，体现了地方政府的行政管理权限。权属界线是指所 有者与使用者之间的界线。二者既有区别又有联系：(1)主体不同。前者是行政辖区，后者为权利人， 也可以是法人或自然人。(2)客体不同。前者是特定的地域，后者是特定地域的承载物，如耕地、森林、 草场等。(3)表现形式不同。前者为行政区域界线走向，后者为特定资源的所有权或使用权。(4)分 管机关不同。前者为各级民政部门，后者为国土资源管理部门。(5)适用法律不同。前者适用于《行政 区域边界争议处理条例》，后者适用于各相关资源专用法规，如《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源 法》等。(6)结果不同。前者是自然行政区域管理范围，后者是明确资源的所有权和使用权。 3 行政区划界线和权属界线的衔接方式 我国实行的是行政区域与经济管理区域基本一致的管理体制，在确界时，应尽量做到行政管辖和 资源权属相一致。从现势来看，国务院勘界工作领导小组从1996年以来开展的省、市、县3级行政区 域界线的勘定，多数情况下是利用了1987年全国农业区划的资源调查和1992年国家土地局开展的农 村土地详查补充调查的成果资料，也为行政区划界和权属界线的衔接和处理奠定了基础。对一些历史 上长期越过“习惯线”放牧、耕地及“插花地”、“飞地”等情况，如果强求“两权”统一，就很难确定界线。 因此，必须从实际出发，实事求是地确定行政区划界和权属界。 在实际工作过程中，行政区划界和权属界之间有一个以谁为基本线的问题，无论行政区划界线是 在土地详查补充调查之后勘定的，还是土地更新调查在勘界之后勘定的，这个问题处理得好，将起到事 半功倍的作用，否则，将事与愿违。从我们的实际操作情况来看，将行政区划界线作为基本线，对行政 权籍篇 375 区划界线和权属界线之间的衔接，并对两者之间的一些问题的处置则较为方便。再者，这对稳定区域 控制面积，为地方政府制定国民经济计划和规划打下了坚实的基础。有了这样一个前提，那么。在实际 操作过程中所遇到的行政区划界和权属界线之间的一些问题将迎刃而解。 第一，行政区划界和权属界线一致时，行政区划界即等于权属界线。 第二，长期以来，由于历史原因，边界争议不断且十分激烈、经过此次勘界已确定行政区划界的地 区，权属界线协议书按已定行政区划界线走向进行编写，但在协议书中应将双方在争议地区议定的维 持边界现状的原则和条件载入，或者附人双方的勘界会议纪要或协议书。 第三，由于某种原因，双方在原权属界线(行政区划界)上根据某些协议或法律条文进行了土地调 整，而土地详查补充调查和省、市、县勘界过程中均未涉及到的地区，尽可能地和双方勘界机构联系，将 行政区划界调整过来。调整不过来的土地，量算面积的一方，按“飞地”方式将面