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基于政策文本分析的科技政策评估模型和实证研究 　　〔摘要〕 　　政策评估是公共政策理论与实践的重要内容。目前的政策评估主要基于政策实施的进展和结果（与政策设定的目标相比）来进行。政策文本分析主要着眼于文本内容的挖掘和分析。本文初步建立了基于政策文本分析的科技政策评估的概念模型，并进行了实证研究。结果表明，这一概念模型简单有效，值得进一步完善和推广。 　　〔关键词〕 　　政策评估；政策文本分析；评估模型；实证研究 　　〔中图分类号〕D63-31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0056-04 　　一、政策评估的方法概述 　　政策评估是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本的判断，从而调整、修正政策和制定新的政策。 　　一般认为，政策评估既是对政策的效果、效益、效率和政策执行过程进行科学测量的过程，也是对政策的价值、目标、因政策执行而导致的利益分配变化等问题做出评估的过程。其中，前者是一个事实问题，后者是一个价值问题，事实问题的评估应主要基于技术理性和专业知识标准而进行，价值和利益偏好则应主要通过公众参与方式，运用公众知识予以评判。〔1〕 　　政策评估的目的是完善该项政策并为相关政策的制定提供借鉴的基本判断，选择政策评估模式除应考虑科学性、客观性、有效性、可行性等公认的选择依据外，还应该注意适用性、价值导向、简单易行和与相关者的沟通等问题。〔2〕 　　具体到科技政策评估，目前相关研究有：李永生分析了我国科技政策评估的作用、问题，并提出了相应对策。〔3〕匡跃辉梳理研究了科技政策评估的标准（效益标准，效率标准，效应标准，生产力标准）与方法（同行评议法，自我评定法，对比分析法，成本-效益分析法，统计抽样分析法）。〔4〕总的来说，目前我国的科技政策评估主要集中在对政策措施的实施情况进行评估，尚未回溯到政策文本进行分析评估。 　　二、政策文本分析的研究进展 　　文本分析就是从文本的表层深入到文本的深层，从而发现那些不能为普通阅读所把握的深层意义。具体来说，就是按照需要，对一系列相关文本进行比较、分析、综合，从中提炼出评述性的说明和判断。 　　目前，我国的政策文本分析的研究工作尚处于初步阶段。如杨正联通过公共政策话语文本的结构构成、语句有效性条件以及公共政策话语本身的系统性特征的理论考察， 初步构建了一个关于公共政策文本分析的理论框架， 参照这一理论框架， 可以对客观的公共政策话语文本做出学理层面的分析和理解。〔5〕汪涛等人首次提出了适合我国实际情况的科技政策文本编码和类定量化分析框架，并对1996-2007年间北京市科技政策进行了实证研究。〔6〕总的来看，目前的政策文本分析的研究尚没有形成规范的模式或模型，多数处于定量分析的基础阶段。 　　三、基于政策文本分析的科技政策评估模型及实证分析 　　目前的政策评估主要从政策实施的结果进行评估。即使是事先的评估也只是限于对政策的方案进行评估，尚没有系统规范的基于政策文本的评估方法。本人试图从政策主体、政策对象、政策目标、（目标）可行性、（措施）可执行性等5个维度构建基于政策文本的评估模型。 　　通常来说，政策是指公共政策。公共政策的定义很多，如政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德?拉斯韦尔与亚伯拉罕?卡普兰认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。美国伍德罗?威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。司图亚特?S?那格尔认为“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所做出的决定”。概括来说，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。 　　根据这一定义，公共政策首先必须具备公共目标、实施的主体和对象，其次还要有方案（实施手段等措施）。因此，本人提出的5个维度中，最核心的3个维度是政策主体、政策对象和政策目标，属于政策文本评估的第一层次。如果这3个维度有缺失，说明该项政策具有先天的不足。严格来说，缺乏这3个维度中的任何一个，都表明这不是一个完整有效的政策文本。可行性是政策目标的进一步深化和细化要求，（措施）可执行性是政策主体和政策对象中间的桥梁。（目标）可行性、（措施）可执行性这2个维度属于第二层次。可以简要地用示意图1来表示。 　　根据上述基于政策文本分析的政策评估模型，我们系统梳理了党的十八届三中全会（2013年11月）到2016年4月之间出台的有关科技体制改革中人才制度