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论我国行政公益诉讼启动模式之设计531 论我国行政公益诉讼启动模式之设计 辽宁金科大律师事务所丁玉海 一、行政公益诉讼之概述 行政公益诉讼，作为一种“事不关己”的新型行政诉讼制度，已经引起了广泛的关注和讨 论oC1)通说认为，行政公益诉讼是指当行政主体侵害了公共利益或有侵害之虞时，法律允许无直 接利害关系人为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。对行政公益诉讼内涵的理解方 面，笔者认为，无论学界，还是司法实务界，争议均不大，故在此无必要赘言。这一制度，在域外法治 发达国家，已被立法乃至司法实践所确认和适用。但在我们国家，由于这一制度在启动模式方面存 在着“天然”的缺陷，为现行的行政诉讼法所囿，不能发挥其应有的作用。但是，公共利益日益被侵 蚀的残酷现实，亟需我们在立法上创设相应的制度完善之。 二、我国行政公益诉讼启动缺陷之探究 近年来，违法行政行为频繁地侵犯国家和社会公共利益，凸显了在我们国家建立行政公益制度 的必要性和紧迫性。虽然出现了一些以个人名义提起的公益诉讼，但由于缺乏相关的制度支撑和 强有力的社会地位，无一例外地陷入困境，究起原委在于现行的行政诉讼法及其司法解释在行政公 益诉讼原告适格主体方面的固步自封。这主要体现在以下两个方面： 1．我国现行《行政诉讼法》在受案范围中用了两个条文(即第11条和第12条)对行政诉讼的 受案范围作了明确的规定，其中第11条是对行政诉讼的受案范围进行了肯定性列举，将行政诉讼 的受案范围限定于八种常见的具体行政行为，从立法技术角度考虑在此条中还用了一个兜底条款 作了涵括，即除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。对此，主 要考虑到具体司法实践中行政行为的多样性而不能穷尽而作了一个补充说明，但是前提是必须与 上述行政行为具有同质性，即具体行政行为。同时，第12条进一步对不符合该法的受案范围进行 了否定性列举，排除国家行为、抽象性行政行为、内部行政行为和由行政机关最终裁决的行政行为。 此外，在第2条中对行政诉讼的概念作了限定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机 关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。此举，对后面的 第11、12条进行总体上限定，抑或为后者确立了一个基本标准，即若想提起行政诉讼，除了具备第 11、12条的具体要求(即必须是具体行政行为)外，还不得与总则的第2条规定(除了具体行政行为 【1]据不完全统计，近期直接以行政公益诉讼为题的发表的论文有：龚雄艳：我国应该建立行政公益诉讼制度》，载《法学 第1期；蔡虹、粱远：《也论公益诉讼》，载《法学评论)2002年第3期；曾坚：《解决行政公益诉讼问题的思考，载《法学 关提起行政公益诉讼之探讨》，载《行政法学研究)2005年第3期；王玉兰：行政公益诉讼的重构，载《政治与法律) 2005年第4期；不一而足。 即2规划·规范·规则 外，还必须具有直接的利害关系)相冲突。 笔者认为，从上述三个条文规定的内容来看，我们国家对提起行政诉讼的原告资格方面，遵循 的是传统的“法律权利标准”，即只有当事人能积极证明其享有的法律权利受到了侵害，方可具有 原告的起诉资格，若不能证明其具有法律上的直接利害关系，即使由于行政机关的行为遭受了损 害，且这种损害也被认为是没有法律依据的错误的损害，当事人的原告资格也不会被承认。从这个 角度来看，我国现行的行政诉讼法没有为行政公益诉讼的启动提供机会，行政公益诉讼因与行政行 1] 为的相对人无直接利害关系而被无情的抛弃了，司法实践中也确实如此oC 题的解释》(以下简称新《司法解释》)对行政诉讼的受案范围作了稍微的改动，因此，有学者认为这 一司法解释已为提起行政公益诉讼提供了可能，从而得出“我国现行的行政诉讼制度对行政公益 诉讼应该是能够有所作为”的论断o[2)新《司法解释》用了5个条文对行政诉讼的受案范围作了 规定，其中第2～4条仅是对《行政诉讼法》第12条规定不适用行政诉讼的四种情况作进一步说明。 在第1条第1款中，将行政诉讼的受案范围不再拘泥于“具体行政行为”上了，而是“行政行为”，这 似乎为抽象性行政行为进入司法审查提供了契机，但随之第2款又以除外方式对受案范围进行了 限制，这种前放后收的矛盾态度虽不足取，但我们也感到十分