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122 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 论我国耕地调控机制的重构 陈春李艳梅 (淮安市国土资源局，淮安223001) 摘要：我国耕地问题主要是数量减少，质量下降。在现行的以计划和政策为基础耕地调控机制下，由于中央 政府和地方政府在耕地保护上驱动利益不一致，使得中央政府耕地保护的目标在地方难以实现，同时通过强 化耕地保护政策以提高耕地保护效果的余地不大。因此改变现行的以计划和政策耕地调控机制为耕地占用 指标的有偿取得是一个方向，实施耕地占用指标的拍卖制度是一种值得尝试的办法。 关键词：耕保调控机制问题重构 土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，也是不可再生的有限资源和十分宝贵的财富。在人 口急剧增长、经济快速发展的形势下，一系列的社会问题也随之出现，如土地、水、能源的日益短缺，耕 地、粮食、人口之间的矛盾日益突出等。当今世界各国都非常重视对土地的利用和保护，采取各种有效 措施确保耕地的可持续利用。我国是一个发展中的农业大国，人口多、人均耕地少、耕地的后备资源有 限，因此耕地问题始终制约着我国农业和整个国民经济的发展。耕地保护是我国一项基本国策，也是 国土资源管理的中心任务。自80年代中期以来，我国将耕地保护问题列为政府工作的一项重要内容， 其结果是直接导致土地管理部门的产生。多年来，我国为解决耕地问题，投入了相当大的人力、物力， 但耕地问题始终没有得到很好的解决。耕地作为一种稀缺的自然资源，其调控机制直接决定了耕地如 何分配及配置的效率。本文力求在对我国耕地保护形势进行客观分析的基础上，提出解决我国耕地问 题的新的思维方法，即通过转变现行的耕地调控机制实现耕地总量的动态平衡，从而从根本上解决我 国的耕地问题。 1 对我国耕地损失情况及存在问题分析 1．1我国耕地损失情况透视 从1957年以后，我国的耕地面积开绐减少，每年减少53．3万公顷，1985年达到顶峰，当年减少了 100万公顷，据统计，全国因农业结构调整占用和灾害毁损减少耕地466．67万公顷，非农业建设占用耕 家继续实行“冻结”政策，但全国耕地净减少却达26．1万公顷。1999年仅建设占用耕地即达20．5万公 顷。至本世纪初，伴随我国经济的新一轮高速增长，各地兴建开发区、“大学城”，掀起了又一轮“圈地运 动”，大量耕地被占。自2003年起，国家再次停止对耕地非农占用的审批，并开展了针对此类占地行为 的专项治理(土地市场专项治理)。截至2003年12月底，国土资源部共清查各类开发区6015个，规划 面积达3．54万公里，超过了现在城镇建设用地力量。即使如此，在此期间，仍有343．7万亩耕地转为建 设用地，其中未批先用66．4万亩…。此外，在耕地数量减少的同时耕地平均质量损失十分惊人。一是 高质量耕地尤其是水田占用多，开发补充少。据统计，199l一1995年全国水田减少66．9万公顷，水田 在耕地中的比重不断下降。二是南方耕地减少严重，粮食生产能力损失较大。占用南方1公顷耕地， 134．67—137．27万公顷耕地的粮食生产能力。三是建设占用大多为城镇周围和交通沿线的质量高、长 期投入积累多的良田，而开发复垦增加的耕地尤其是新开荒地质量较低，往往是3公顷以上才能弥补 占用1公顷耕地的损失12]。(2003年度全国土地利用变更调查报告》也指出建设用地占优补劣的问题 明显。 资源篇 123 1．2对我国耕地调控的主要手段分析 1．2．1我国现行的耕地调控的手段 我国现阶段调控耕地的手段主要是法律和行政手段。法律手段主要是以各种法律和政策规范人 们占用耕地的行为，其体系如图1，行政手段主要依据法律政策对占用耕地的行为进行审批。目前，我 国耕地转建设用地的审批权都集中在国务院和省级政府。《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用 土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准 的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用 地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规范围内，为实施该规划 而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在 已批准