法社会学视角下的“乞讨权”.pdfVIP

· 专 论 · 政治与法律2004年第4期 法裢会学视角下的“乞讨板’ 方 乐 (南京师范大学法学院，南京210097) 摘 要：近来各城市纷纷划定“禁讨区”，并在划定的区域内限制行乞。规定一出，受到了广大 市民的欢迎。但是与此同时，对于是否有权划定“禁讨区”以及是否存在“乞讨权”等问题上争议 日益增多。基于此，本文结合南京市近日颁布的通知并对各大城市的规定进行比较分析，以法律 社会学的视角来分析这一问题：将乞讨行为分成为主动行乞行为与被动行乞行为，并将被动乞讨 行为归结为“无受害人”行为；同时认为：设定“禁讨区”是一种合理的城市管理方式，以及并不存 在着“乞讨权”这一所谓的宪法上的权利。 关键词：被动行乞；主动行乞；“乞讨权”；“禁讨区” 中图分类号：DFO一052 文献标识码：A 文章编号：1005—9512(2004)04-0034-06 一 、 引 言 2003年下半年“收容遣送”制度被废除，代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办 法》(以下称《救助管理办法》)。《救助管理办法》的出台显然是对实施达20多年的收容遣送制度 反思和检讨的结果。其立法主旨无疑是将强制收容变为自愿救助，“救助自愿”是该法规的主题 与关键。这一崭新的立法主旨彰显了现代政府有限责任和公共服务的理念，有助于实现由管制 型政府向服务型政府、权力型政府向责任型政府、从侧重维护社会秩序向为民造福的角色转换。 它在彻底取消收容遣送制度固有的强制功能和对公民人身自由的限制的同时，将救助变为流浪 乞讨人员自身的自愿行为，实行来去自由的开放式管理，使救助真正成为自愿、公益和纯救济性 的社会措施。这既体现政府“人文执政”的理念，也显示出公众舆论的宽容和怜悯。 正基于此，有人曾预言：随着《救助管理办法》的实施，大中城市中的流浪乞讨人员将迅速减 少。然而事实却恰恰相反，各大中城市街头的乞丐数量不但没有减少反而大量增加，同时大量被 遣送回家的职业乞丐又重新流入到城市中。这些乞丐拒绝接受救助，而宁愿混迹于街头，严重地 影响了城市的形象与社会治安，被视为城市管理的“盲区”与隐患。面对这一群体对城市秩序带 来的威胁日益加重，近来各大城市纷纷酝酿和出台在“地铁、旅游区、繁华街区”禁止乞讨的政府 规定。在这一方面迈出决定性一步的是苏州：2003年12月15日，苏州市民政、公安、城管三局联 合发布了规范流浪乞讨行为的《通知》，将繁华街区和交通要道设置为“禁讨区”，并在此后的一周 作者简介：方乐，南京师范大学法学院研究生。 · 34 · 内进行沿街清理。这项措施受到广大苏州市民的欢迎。于是乎各大城市纷纷效仿这一 “亲民工 程”，“禁讨”举措迅速在全国范围内蔓延开来。继苏州之后，北京市起草了《北京市轨道交通运营 安全管理办法(送审稿)》，其中规定：禁止在车站出入口、车站和列车内乞讨、卖艺、吸烟、躺卧、擅 自销售物品；成都市则禁止乞讨或变相乞讨；深圳市索性直截了当地规定强行乞讨要受治安处 罚。近日南京也正式颁布《关于加强对城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理的通知》，并划定 25块“重点救助区”(即“禁讨区”)。南京“禁讨”范围之广又远远超过之前的几个城市。但无法忽 视的足，这一政策在各城tf『的具体实施过程巾也受到了来自各_疗面舆论的压力：反对者认为由于 对有关行乞人员采取了带有强制性的措施．使得《救助管理办法》的实质构成了对乞讨者宪法平 等权利的侵犯、对他们人身自由的限制；并认为这一政策是危险的：“正如当初的收容遣送制度的 起源和目的之一就是禁止城市里的乞讨和流浪人员，而在收容遣送制度被废除的短短半年内，政 府在公共场所‘清理’乞讨的行为的欲望再一次肆无忌惮的公开化了”。①同时他们还认为，各城市 划定“禁讨区”是～项“限制人身权利”的立法，按照《立法法》的规定本应由法律来制定规范，那么 民政、公安等行政部门颁发具有强制性的法规是违反程序正义的，因此这些城市的作法是违法 的。据此，随着《救助管理办法》在各大城市的实施，关于是否存在“乞讨权”，若是存在则其性质如 何以及地方政府是否有权划定“禁讨区”的争论也日益白热化。本文试图厘清这些争论，以期望能 起到抛砖引玉之功效。 二、“乞讨权” 城市划定“禁讨区”，反对者认为这是对乞丐行使“乞讨权”的限制，并认为“乞讨权”应当属于 “生存权”的范畴。那么“乞讨权”究竟存在吗?对问题进行讨论之前首先必须界定两个概念：一是 “乞讨者”；二是权利的概念。根据《救助管理办法实施细则》第二条的规定，“城市生活的无着的流 浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者是农村五 保供养，正在城市乞讨度日的人员。”②因此乞讨行为仅仅是指以维持最低生活保障为目的而进行 的行为，在此就排除以营利为目的的职业