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单独二胎政策实施的影响及对策研究 ——以公共政策的功能视角分析 一、我国“计划生育”政策的现状 人口问题始终是制约中国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。20世纪五六十年代，受国家政策和自然灾害的影响，人们对于“计划生育”这一概念并没有形成全面系统的认识，导致了我国人口在这一时期的疯狂增长，但与此形成鲜明对照的是刚起步阶段经济发展水平缓慢增长，二者之间的巨大矛盾成为了社会关注的焦点。为了缓解人口过快增长与经济发展之间的矛盾，党和政府自20世纪七十年代起，在全国范围内普遍推行严格的计划生育政策，并将其纳入《宪法》条文之中，作为公民的一项基本义务进行规定。实行该政策以来，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步。实践证明，实行计划生育的基本国策，对建设中国特色社会主义、实现国家富强和民族振兴产生了巨大影响，为促进世界人口与发展发挥了重大作用。但与此同时，我们也不得不面对一个严峻的现实，计划生育政策的实施使我国人口结构呈现出极不合理的发展趋势。2013年，我国第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》在北京发布，报告指出，我国将迎来第一个老年人口增长高峰，2013年老年人口数量突破2亿大关。在2005年之前，老年人口将以每年100万人的速度增长。同时，劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，劳动力供给格局开始发生转变，原有的人口红利已慢慢消失。“未富先老”成为阻碍我国社会进一步发展的研究问题。再加上“失独”家庭的逐渐增长，根据统计资料显示，我国现有的失独家庭约100万，同时以每年7.6万的速度增长，北京大学人口研究所教授穆光宗说，一旦独生子女家庭失去唯一的孩子，父母养老送终便成难解之题。“失独甚至引发一种连锁反应，物质不能弥补。夫妻之间会相互埋怨，感情可能就会破裂；悲恸摧毁夫妻身心，家庭可能就瓦解。独生子女家庭本质上是风险家庭，人生难免有意外，而他们就是其中的不幸者”。针对这一系列问题，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》明确表明，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这是党和国家首次以明确的态度表明要改变长期以来一直贯彻实行的机会生育政策，代之以开放“单独二孩”的新政策。 二、“单独二胎”内容简介 单独二胎即单独二孩。单独二孩是指夫妻双方一人为独生子女，第一胎非多胞胎，即可生二胎，也就是2013年十八届三中全会中所提到的单独二胎政策。 从公共政策的功能分析单独二胎 制定政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定，这种设定有可能在政策的执行过程中实现预期，也有可能有违预期。 管制功能 政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。这种功能是通过政策的条文规定表现出来的。 2014年3月27日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《广东省人口与计划生育条例修正案》，此条例自公布之日起施行。现行条例主要对原条例两处地方做了修改：一是将“双独二孩”改为“单独二孩”，即夫妻一方为独生子女且只有一个子女的可以生育二胎；二是将“独生子女”的定义进行了明确，独生子女是指夫妻生育或者合法收养的唯一子女，即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹，或者曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均于生育子女前死亡。” 由此可见，该条例对人们的生育行为做出了明确的法律规定。它明文规定了哪些人群可以申请二胎，哪些人群不能申请二胎。此外，为了防止过多的人口出生对国家和社会造成一些不好的影响，国家对违反了该条例而生育了二胎的人给予一定的惩罚。也就是说，超生要承担相应的法律责任——缴纳社会抚养费，而社会抚养费的征收标准按各地区具体情况制定。有了这些法律规定，对政策对象形成一种规范约束，才能更好地达成政策目标。 （二）引导功能 为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。也就是说，政策给社会的发展、人们的行为确定了方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目的的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按既定目标有序前进。引导功能是政策的积极功能。 单独二胎政策是为解决我国现阶段人口低生育率和老龄化严重的问题而制定的，其只是一个过渡、引导政策，也预示着未来可能会实行全面放开二胎。单独二胎政策在现今的国内环境下实行，不能说没有一定的现实意义。一方面，政策从2013年的十八届三中全会的公布到