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关于建立农村宅基地有偿流转机制的探讨 　　一、现行农村宅基地使用制度在“双紧缺”地区已呈现出明显的弊端 　　土管法第62条规定，农民家庭每一户能审批使用一处本村集体所有的宅基地，其宅基地面积的上限由各省、自治区、直辖市限定；国务院和国家发改委还多次“通知”强调各级政府对农民建房用地不准收费。这一套农村宅基地使用制度，虽减低了农民建房的成本，保障了那些低收入的农民能用低廉的成本解决住房问题，但由于这一制度在全国范围内实行一刀切，尤其是严重阻碍了农村宅基地的有偿退出，因此，在造地后备资源挖掘殆尽、耕地和建设用地双紧缺地区，其弊端已越来越明显： 　　一是农村宅基地只见增量而很少退出。从笔者所在的浙江省余姚市农村来看，近几年来市政府虽每年安排300亩耕地转建设用地的农民建房用地计划指标，但农民建房用地总是严重供不应求，以至于为数不少的农家未经审批擅自在承包地上建房。与这种宅基地持续扩张现象相矛盾，许多农村中却有为数不少的空巢老人占用着过多的宅基地，有的全家进城者甚至于几间破旧房子及其宅基地长期闲置着。导致宅基地闲置或低效率配置的主要原因是：长期来农民建房用地由村集体无偿划拨，因而未能建立农村宅基地的有偿退出机制，从而造成了能退的不退。 　　二是部分农户多占宅基地。按现行农村宅基地使用制度，虽每户可占用的宅基地面积有一个上限，如浙江省地方法规规定占用耕地建房的每户宅基地面积上限为125平方米，但由于农民审批使用集体土地建房政策规定为不缴费，基层干部在控制农民建房用地面积中又难以严格把关，从而导致农民建房实际用地面积普遍性地超过法定限额，还大量地出现建新房而不拆旧房现象。主要原因是：农民建房用地低成本。 　　三是给新农村建设的推进造成阻碍。党中央制定的新农村建设二十字方针中有“村容整洁”这一要求，由于农村空巢老人的房屋大多破旧且由于难以有偿退出而难以拆迁改建，部分村民因低成本使用宅基地而建新不拆旧且将破旧房屋出租给外来务工人员租住，致使不少农村虽制定了畅通道路、处理污水、联建多层公寓和美化村容的规划，但由于东一幢、西一间的破旧房难以拆迁改建，致使美好的新农村建设规划大多停留在纸上。 　　二、建立农村宅基地有偿退出机制的探讨 　　为节约、集约利用土地，笔者认为在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，应建立农村宅基地的有偿退出机制，并以当地农民占用耕地建房实际所产生的成本价或复垦指标的政府收购价作为宅基地的有偿退出价。 　　1、建立农村宅基地有偿退出机制的法律及政策依据： 　　（1）国土部要求基层采取激励措施鼓励农民腾退闲置或多余的宅基地。 　　《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号文件）第（十）条中提出：“加大盘活存量建设用地力度”；“对一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。这一意见表明：只要有利于节约使用土地，有利于保护和增加耕地，设定适当的价格有偿回收进城定居人员的宅基地，有偿回收农村低效率使用着的宅基地并通过拆迁旧房改建成为集约利用土地的多层公寓、空巢老人集中居住点等，基层组织不是不能办，而是国土部要求和鼓励的创新。 　　（2）现行土管法对村集体有偿回收村民的住房及宅基地留有创新空间。 　　土管法第63条中规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《中华人民共和国土地管理法释义》（以下简称《释义》）一书中对该条的解释是：其立法意图是为了切实保护耕地，为了禁止农村集体土地流入市场而转变为房地产开发用地；并指出出让用于农业用途是允许的。至于能不能有偿退还给拥有所有权的村集体则没有禁止性解释。 　　土管法第65条中规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”；此种收回“对土地使用权人应当给予适当补偿”。《释义》对该条的解释是：“土地使用者的需要应当服从社会公众共同的需要”；但“不能借公共利益需要而滥用收回权”；这一项收回土地使用权，“应当根据土地使用权人的损失情况予以补偿”。据此可见，为节约利用土地、美化村容村貌以及由村集体拆迁改建集约用地的农民多层公寓、农村空巢老人集中居住点，或由村集体组织实施退宅还耕，在坚持群众自愿基础上由村集体有偿回收村民的住房及其宅基地，土管法给基层组织预留了创新的空间。 　　2、当前农民个人新占耕地建房的用地取得成本。 　　农村宅基地的取得成本，余姚市内现已达到12.5万元/亩或14.5万元/亩。如果是集体所有的农耕地，按农民个人建房依法报批为农村集体所有的宅基地，将缴付三笔税费：一是耕地占用税按减半收取，要1.5万元/亩；二是耕地转建设用地指标费（相当于为了占补平衡而产生的造地费），余姚市内现行市场价约为10万元/亩(2007年低塘街道向外购买指标