产业规划、政府干预与经济增长——2009年“十大产业振兴规划”研究.pdfVIP

公共管理与政策评论 2014.3 产业规划、政府干预与经济增长 一-2009 年+大户Jk.振兴视划研究 陈剩勇陈晓玲赞 【摘 要】经济史研究表明，政府干预是应对市场失灵、促进产业转型升级的重要力量。在市场 体制机制不健全的当下中国，政府干预更具有必要性。但产业政策和政府干预同样存在政府失灵问 题。 2008 年国际金融危机爆发后，作为 4 万亿投资和 10 万亿信贷的经济剌激计划的一部分，中国 政府推出了十大产业振兴规划，试图保增长、促就业，并促进产业转型升级。十大产业振兴 规划虽在短期内推动了经济增长，为应对国际危机的冲击、避免经济衰退起到了一定的作用，但政 府干预不仅未能促进产业的转型升级，元，助于企业竞争力和产业国际地位的提升，结果适得其反， 造成了当下更严重的产能过剩。产业规划和政府干预之所以低效，一方面在于产业规划战略定位错 误、科学性不足、规划措施效率低、违背市场公平原则，导致政府对市场的干预失灵;另一方面是 由于政府干预和产业规划的体制性弊端，包括全能型政府的角色错位和越位，对产业的干预主观随 意，政府直接介入微观，经济领域，经营企业，市场化改革不彻底以及地方政府 GDP 至上主义的恶 性竞争。要提升产业规划的科学性和有效性，优化政府干预，必须对政府与市场、政府与企业的关 系作必要的调整，全面推进市场化改革，完善市场制度，重塑政府角色，推进政府转型，改革财税 体制，调整央地关系和利益格局，完善产业规划的体制环境。 【关键词】政府干预;产业发展;产业规划;十大产业振兴规划;体制改革 政府对产业的有效干预是促进产业转型升级 的重要力量。日本、韩国在 20 世纪 60 世纪以来 创造的经济奇迹表明，一国政府如果能对经济给 予恰当的干预，就能加速经济增长，而东亚国家 的经济之所以能在短时间内异军突起，就在于政 策有效干预了产业，促成了产业梯度升级。事实 上，在东亚国家之前，在市场经济高度自由的发 达国家，政府就曾通过产业政策加速产业升级， 提高本国经济在国际分工中的地位。尽管政府能 够成功干预产业，促进产业升级，但是，这并不 意味着在任何时期，政府对产业的干预措施都是 有效的。产业政策和政府干预同样存在政府失灵 问题。与东亚国家同期的拉美国家，政府干预不 仅未能促成经济转型，政府干预产生的寻租和腐 败，反而导致经济增长乏力，国民收人增长停 滞。因此，政府对产业的干预，问题不在于要不 要干预，而在于如何干预。 世界银行在一份关于现代化的东亚奇迹 的报告中指出，鼓励宏观经济稳定、投资于人力 资源、建立稳定可靠的金融体系和对外技术开 放，是东亚政府促进产业增长的有力措施 (VVord Bank , 1993) 。林毅夫认为，一国政府要 有效干预产业，就必须在反映资源稀缺的市场环 境中，能理别具有比较优势的产业，为这些产业 提供信息、协调生产和对风险外部性给予补偿 (林毅夫， 2012) 。波特 (2012) 则指出，政府有 祷陈剩勇 z 浙江工商大学公共管理学院教授， zdcsy~163. COtn; 陈晓玲:浙江工商大学公共管理学院行政管理专业研究生。 公共管理与政策评论 2014.3 (3) , 6-24 效的产业干预是间接的，政府应该采取提高生产 要素的质量，尤其是人力资本的素质，培育挑剔 的国内需求市场和创造竞争性的市场环境。尽管 学者对政府应该采取怎样的措施干预产业有不同 的见解，但可以肯定的是，自由竞争的市场是政 府干预产业的前提，政府对产业的干预是辅助性 和补充性的，政府不能代替企业做决策，政府对 产业的干预更多在于引导和疏通，以及培育产业 本身不能培育但对产业发展至关重要的市场要 素。实际上，即使是市场经济成熟的发达国家， 由于各国市场经济体制的差异，不仅政府的干预 措施不尽相同，干预的形式也存在差别。美国、 德国和英国等国家，政府对产业的干预更偏向于 利用于市场化的政策工具，来改善产业发展的市 场环境;法国、日本、印度、韩国等国家，则对 产业统一规划和编制具体的产业规划，产业规划 是政府干预产业的重要方式，对上述各国的经济 发展具有重大的影响。 在中国这样一个市场体制机制尚不成熟的经 济体中，产业规划作为国家的专项规划，更具有 举足轻重的地位。在计划经济时期，政府对所有 产业都制定行业计划。从 1986 年开始，政府各部 门根据国民经济和社会发展的五年计划制定相应 的产业政策。十五计划时，国务院各部门编制 分管领域的行业计划，并组织实施。 2005 年，计 划改为规划后，产业规划随即成为当前政 府规划体系的重要组成部分，是政府干预产业的 最高纲领。一般认为，产业规划的目的在于:为 政府干预产业及制定产业政策提供依据，规范政 府干预行为，消除政策的不确定性，稳定市场预 期;引导和协调企业投资生产，促使企业