从街头官僚街头领导：一个解释框架.doc

从街头官僚到街头领导：一个解释框架 尹文嘉 （广西师范学院 管理学院，南宁　530001） 【摘　要】行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。文章构建了一个街头领导模型。根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。 【关键词】街头官僚；自由裁量权；责任；街头领导模型 【中图分类号】D035　 【文献标识码】A　　 【文章编号】1009-4997（2009）03-0026-07 收稿日期：2009－05－12 作者简介：尹文嘉（1977-），男，湖南衡阳人，广西师范学院管理学院讲师，上海交通大学国际与公共事务学院博士生，研究方向：公共管理理论。 一、问题的提出 自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。正如萨伊（Sayre）所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。 随着经济社会的发展，当前中国相对处在社会矛盾的凸显期，政府面临着一系列亟待解决的突出社会矛盾和问题，妥善协调统筹各方面的利益难度加大，行政官员尤其是基层公务员（街头官僚）在进行行政活动时其自由裁量行为不当极易成为社会不稳定的隐患，对街头官僚的自由裁量权如何进行控制关系到政策目标的实现和社会和谐。而控权思路必须建立在对自由裁量权充分认识的基础上。本文在对传统的街头官僚角色理论进行分析，尝试运用领导理论，从新的角度来理解街头官僚及其自由裁量权，并在此基础上提出街头领导模型——一个新的解释框架。 二、概念界定与文献评估 （一）街头官僚 从概念上来说，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府公共服务人员中直接和公民打交道的公务员。根据李普斯基的观点，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。他们被形象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。为简化分析对象，本文所探讨的街头官僚特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务员，而不包括如公立学校的教师、社会工作者等一类街头官僚。一般而言，街头官僚具有五个方面的典型特征：（1）处于等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的大部分；（2）与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道，其工作通常直接构成政府机关的产出；（3）相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的，他们处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；（4）街头官僚具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断；（5）在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。[2] 从以上特征可以看出，街头官僚处在等级森严的政府官僚体系的最底层，工作在基层一线，直接与公众打交道，与公众进行互动，这是一个非常特别的位置。对于官僚体系而言，街头官僚是政府政策过程的末端，承担着公共政策执行的重任，政府颁布的法律法规、规章制度和上级命令都要通过他们才能得以顺利执行；对于公众而言，政府机构体系的中高层次距他们非常遥远，与他们直接接触的是街头官僚。由于街头官僚特殊的工作环境和工作性质，使他们具有一定的自由裁量权,可以对公民进行赏罚决断，他们自由裁量权的运用以及其经验、技能、专长及价值观直接影响政府的