日本社保基金“东亚化”投资的惨痛教训剖析.doc

　　就政府集中管理的社会保障计划而言，当今世界许多国家建立了养老储备金制度，预先积累了规模巨大的养老金资产，以降低未来社会的养老风险。对于这项养老金资产的投资管理至关重要。它不仅关系到养老计划的可持续发展和参保者未来的受益水平，而且会对整个国家经济的发展产生间接影响。但纵观全球这部分中央社保基金的运营状况，投资取得良好效果的国家并不多，总起来说是失败的教训多于成功的经验。[1]考察其中的原因可以发现，公共养老储备基金的运营大多与政府直接干预分不开，除了追求收益回报目标之外，基金投资还往往被用于实现经济和社会发展的其它目标，有不少国家从事“经济目标的投资”（Economically Targeted Investments 简称“ETIs 投资”）。[2] 　　在公共养老储备基金投资失败的案例中，日本的教训尤为深刻。作为中央集权制国家，日本的养老模式具有东亚地区社会保障制度典型的“国家中心主义特征”，政府在社保基金的管理上起着主导性作用。从1961年到2001年3 月31日为止，日本年金积立金（即由每年公共养老金收费支付养老费用后节余资金积累的储备基金，本文按照日语的习惯将公共养老储备基金称为年金积立金）累积资产约有142万亿日元，达到2000 年GDP 的28% ，[3]是世界上最大的养老储备资产之一。规模如此巨大的养老金资产在日本战后历史上（至2001年3 月前）一直被政府用于一个被称之为“财政投资融资计画”（Fiscal Investment and LoanProgram，以下简称“财投计画”）的政策金融体系。在2002 和2003 年出版的日本专家学者有关“财投计画”和年金积立金的研究报告中，披露了让人吃惊的实情，即几十年的年金储备资产大部分变成了呆坏账。其主要原因是年金积立金通过“财投计画”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构，而这些机构大多处于资不抵债的境地。这些呆坏账已成为日本近些年的经济复苏的严重阻碍。 ? 　　本文的目的在于考察日本年金积立金用于“财投计画”的运作过程和结果，分析这种养老基金投资管理方式的弊端和危害，从而总结出以日本为代表的“东亚化”社保基金投资教训。 ? 　　一、日本年金积立金投融资管理体制 ? 　　1.公共年金体系基本架构 ? 　　日本养老保障制度又叫年金制度，主要由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄年金制度三个支柱构成，其中公共年金用来保障基本的、标准的需要，在年金制度中居于主导地位，它又分两个层次：第一层是国民年金，又称基础年金（National Pension Insurance,简称NPI），日本政府规定凡处于规定年龄段的国民均须加入并享受国民年金；第二层是与收入联动的厚生年金（Employment Pension Insurance, 简称EPI）和共济年金，大中型私营企业雇员和公务员等在参加基础年金的基础上，依据身份的不同而分别加入厚生年金和共济年金。由于这两个层次的年金均由政府来管理，并带有强制色彩，因此被称为公共年金。按照参保者的身份、缴费规则及所享受的待遇等方面的不同，可以把全体参加养老保险者划分为第1号被保险者（非工资收入者的农民、个体工商户等）、第2 号被保险者（私营企业的工资收入者与公务员）和第3号被保险者（第2 号被保险者的配偶）。表1说明了各类人员按身份不同加入公共年金体系的情况。 ? 　　从1961年设立国民年金制度开始，日本全体国民都加入了公共年金，称之为“国民皆年金”。其中厚生年金、国民年金的加入者最多，规模最大。到2001年3月，厚生年金加入者有3219 万人，领取者901万人；国民年金加入者7049万人，领取者2057万人。[4]厚生年金和国民年金均由厚生省社会保险厅管理，而共济年金则由各互助协会自行管理。国民年金的收入2/3 来自收取的保险费，1/3 来自政府的财政补贴。另外，政府还承担了厚生年金和国民年金的全部管理费用。 ? 表1 日本公共年金体系及其参保人员分类 ? ? ? 　　资料来源：日本社会保险研究所，《日本1999 年年金白皮书 构造20 世纪的年金》，第41页，表1－1－8。 ? 　　2.公共年金融资方式 ? 　　1942 年厚生年金制度设立时，年金支付采取待遇确定型的完全积累制。[5]从20 世纪50 年代至70 年代日本公共年金待遇不断提高，1973 年年金支付开始同物价挂钩，到1980年年金替代率达到了68%。维持现期越来越高的养老待遇支付水平，年金积累基金开始出现短缺，公共年金计划逐步调整到现收现付制。[6]为实现公共年金制度的可持续发展，日本政府每隔5 年要对国民年金和厚生年金进行一次精算，并根据人口出生率和死亡率预测未来的年金财政收支状况，从而对年金收费率和受益率做出调整。养老储备金制度是维护公共养老体系的一项重要