mpa第六章城乡建设用地增减挂钩与成渝地票试验范本.ppt

第六章 城乡建设用地增减挂钩与成渝地票试验;第一节 城乡建设用地增减挂钩的由来、发展 与政策效应;一、增减挂钩的政策出台：初衷为保护耕地 城乡建设用地增减挂钩，是一种建设用地总量不变条件下的 结构调整，其目的显然还是从保护耕地、控制建设用地总量出发 的。所以最初挂钩尝试的发端也是从保护耕地开始。早在1997年 ，“中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通 知”中就首次提出“实行耕地总量动态平衡”。1998年修订《中 华人民共和国土地管理法》，增订了第31条，明确指出“国家实 行耕地补偿制度”，即非农建设占用耕地，“占多少，垦多少” ，没有条件开垦的，缴纳耕地开垦费，转款用于开垦新的耕地。 这样开始了我国最初的耕地占补平衡政策。 但是很显然，城市化工业化需要大量新增占地，而新的土地 开垦在很多地区特别是经济发达的沿海地区受到土地资源条件的 限制，而我国农村居民点占地比城镇建设用地要大得多，随着大 量农民外出打工，农村中的“空心村”现象日益严重，怎样有效 利用农村建设用地自然会引起人们的关注。; 2004年国务院28号文首次开始明确提出“鼓励农村建设用 地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩”。随 后，2005年10月国土资源部出台了“关于规范城镇建设用地增 加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见”（国土资发[2005 ]207号），决定在天津、江苏、山东等八省市开展挂钩试点工 作。这时恰逢新农村建设运动在全国推开，给增减挂钩以极大 的推动力。2008年国土资源部出台了“城乡建设用地增减挂钩 试点管理办法”，规定只要将农村建设用地复垦为耕地，就可 以等面积增加城镇建设用地征地指标，从而推动了城乡建设用 地增减挂钩在全国的普遍化。; 鉴于在挂钩实践中，各地出现了追求增加城镇建设用地指 标，擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、 违背农民意愿强拆强建等问题，2010年中共中央一号文件中提 出城乡建设用地挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入 年度土地利用计划统一管理，确保城乡建设用地总规模不突破 。同年，国务院出台“关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试 点切实做好农村土地整治工作的通知”（国发[2010]47号）， 强调农村建设用地复垦后要优先满足农村各种发展建设用地， 经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地收益也要 及时全部返还农村，严禁在农村盲目建高楼、强迫农民住高楼 。 但是很明显，在城乡建设用地增减挂钩的强大利益刺激和 和导向下，上述良好的愿望和要求不能不显得软弱无力。重庆 和成都作为国家城乡统筹的两个试点，创造出的地票就是将这 个节省出的农村建设用地的指标进土地交易所挂牌交易，使它 取得一般货币化的形式。;二、增减挂钩的政策效果：缓解中央和地方用地矛盾 不难看出，城乡建设用地增减挂钩是对原先完全由上而下 行政性分配城镇建设用地指标的一个补充和改进。行政性分配 建设用地指标，面临着中央为保护耕地而控制建设用地总量扩 张，与地方搞发展要用地指标的内在矛盾。由于土地的非农使 用有大得多的经济价值和GDP产出，各级地方政府为了抓发展 促增长必然希望建设用地指标多多益善。中央政府既希望各地 保增长，又要保护耕地、控制建设用地的扩张，只能在平衡建 设用地总量增长和各地国民经济发展需要的情况下切块下达行 政控制用地指标。这样各地建设用地指标不足不均的情况就成 了常态。; 城乡建设用地的挂钩试点，部分解决了地方政府在抓发展 时建设用地指标不足的瓶颈，地方有了在争取上级政府分配建 设指标和冒险违法用地外，自己可以在一定范围内增加城市建 设用地的合理渠道。在保护耕地压力大、城市建设用地指标极 度紧张的情况下，有了一个能调动中央、地方两方面积极性的 新机制。这也是这种挂钩试点受到各级地方政府的欢迎，能迅 速在全国普及和不断被各地突破扩大的原因。有鉴于此，中央 政府也同时下达了建设用地增减挂钩的规模不能超过国家每年 分配的建设用地指标一定比例（一般为10%）的规定，以防止 地方利用这个用地口子，无限扩大挂钩转用土地的规模，产生 可能的负面作用。; 从积极的方面看，城乡建设用地增减挂钩，打破了过去城 乡建设用地的隔绝和屏障，使得过去不能流转的农村集体建设 用地也可以通过指标转移转化为城镇建设用地，这样给城乡统 一的建设用地市场提供了通道和桥梁。特别是这种挂钩打破了 中央政府对建设用地指标的僵死控制，给了地方乃至农民一定 程度上的自主权和自由创造的空间，这是城乡建设用地增减挂 钩在经济理论界也受到热烈欢迎至少很少受到批评的原因。;三、增减挂钩的政府偏差：并未以农民市