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浅谈实践中检察机关督促起诉存在的问题及完善兰州市院民行处 罗涛 红古区院民行科 高玉斌 　　随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉以及弱势群体利益受损而无力维权等现象日益突出。面对以上状况，一些地区检察院根据民事诉讼法第十五条的规定，并从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式———督促起诉：发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。近年来，支持起诉、督促起诉作为实践探索的新方式，取得了良好的法律效果和社会效果，成为民行检察工作新“亮点”，让督促起诉从检察工作机制上升为具有普适性的法律制度，已成为越来越多人的共识。 　　一、检察机关督促起诉的必要性 　　1、检察机关开展督促起诉工作是法律赋予的职责。《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”据此，最高人民检察院于2001年10月24日发布了《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》，提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。因此，检察机关介入民事诉讼的是法律赋予的，于法有据。同时，民事督促起诉本质上不是对私权利的任意干预，而是检察权对国有资产、公共利益监管权的监督，所针对的是国家利益或社会公益遭到损害，却无人起诉，而监管部门可能监管缺位甚至渎职的情况下进行的。此项工作，不仅丰富了检察监督权的内涵，也为防止和挽回国资流失开辟了重要的司法途径，在一定程度上提升了检察机关的影响力。不仅使人们认识到检察机关在保护国家利益和社会公共利益方面的作用，??且拓展了检察机关在民事、行政诉讼领域的职能范围，丰富了检察机关民行工作的手段。 　　2、检察机关督促起诉有利于保护国有资产。在现实生活中，存在一些个人、组织假借改革的名义，侵吞国有资产，损害国家利益和社会公共利益的情形。而与此形成鲜明对照的是，一方面我国现行法律体系尚未建立起完整的公益诉讼制度，检察机关直接提起民事公益诉讼仍缺乏法律规定，另一方面某些受损害的单位或个人维护自身权益不到位，无力、不敢或不积极提起民事诉讼。在这种情况下，检察机关按照民事诉讼法第十五条的原则规定督促受损害方起诉，具有重要的现实意义。 　　3、检察机关督促起诉符合我国检察权的定位。督促、支持起诉以国家利益、公共利益为本位,以公权力监督为重心，符合检察权的宪法定位。检察机关是国家的法律监督机关，其所享有的一般法律监督权，应当包括监督国家机关或国有单位法律活动的权力。因此，负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责时，检察机关当然有权督促其行使权力或履行职责，包括督促其提起民事诉讼。也就是说，检察机关督促有关机关或单位提起民事诉讼，是符合法理的，是在履行检察机关的职责。 　　4、检察机关督促起诉体现了保障合法权利尤其是公共利益的外在需要。对权利和合法利益的保障始终是司法的重要追求，检察机关具有代表国家维护公共利益的身份，较一般组织具有人、财、物和法律素养上的优势，这就要求检察机关在维护公共利益不受非法侵害上有所作为。从这个层面而言，督促起诉能够更好地保障公共利益和弱势群体利益，从而实现司法公正。 　　5、检察机关督促起诉是检察机关适应形势发展的必然选择。民事诉讼法的修改，有利于当事人向法院申请再审，而向检察机关尤其是向基层院申请抗诉会减少。基层院民行检察的业务呈萎缩之势，是不争的事实。因此，基层检察机关的民行检察工作要积极转变职能，开展督促起诉等方面的工作，克服单纯办理民行申诉案件的局限是大势所趋。 　　二、检察机关督促起诉的范围 　　检察机关督促起诉是指人民检察院对损害国家利益和社会公共利益的行为督促受损害单位或个人向人民法院起诉并参与诉讼的活动。其内涵是检察权对国家利益、公共利益监管部门的直接监督。民事督促起诉是针对特定的范围内因监管部门的失职或滥用权力，致使民事违法行为严重损害国家利益、社会公共利益,而无人起诉，法院又必须奉行不告不理的诉讼原则，如果检察机关不介入监督，监管权就会失控。当国家利益、社会公共利益监管权这种公权力运行出现真空地带又危及国家利益和社会公益时，检察监督责无旁贷。当然，此时的督促起诉是检察权对国有资产、公共利益监管权的有限监督。对监管权的法律监督须保持相当的理性和克制，其对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动与