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PAGE  PAGE 13 关于中国特色社会主义行政法规体系建设的 回顾与展望 江凌 王松林 史莉莉 韩冰 建立中国特色社会主义法律体系，是建设中国特色社会主义伟大事业的一个重要组成部分，是关系到建设社会主义法治国家的一件大事。行政法规及具有行政法规效力的决定和命令，在不同历史阶段发挥了重要作用，尤其是在改革开放30年来，行政法规体系在推进社会主义现代化建设、建立健全社会主义市场经济体制方面，更是发挥了不可替代的作用。 一、对中国特色社会主义行政法规体系的基本认识 行政法规体系，是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，由现行规定和调整国家行政管理方面的法律规范所构成，并以行政法规、具有行政法规效力的国务院决定（命令）和部门规章为主体的行政立法统一体。对于其内涵，可以从以下几个方面进行把握：一是行政法规体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分；二是行政法规体系的制定主体是中央行政机关；三是行政法规是一个动态的体系。我们所理解的行政法规体系，主要由以下几部分构成： （一）应当制定法律的事项而由国务院先行制定的规范性文件 从我国立法实践来看，国务院先行制定的应当属于法律专属立法权事项的规范性文件包括三部分：一是文件内容属于法律规定的事项而应当制定法律，但国家并未出台相关法律，政务院、国务院未经授权而先行制定的规范性文件，主要表现形式为“命令”、“办法”、 “规程”等。二是单项法律授权，如1984年《全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》等三次单项授权国务院先行制定暂行规定或者条例，待条件成熟时，由全国人大及其常委会制定法律。三是《立法法》第9条的明确授权，需要制定法律而尚未制定，由全国人大及其常委会授权国务院先行制定行政法规的事项。 （二）行政法规以及具有行政法规效力的国务院决定和命令 由国务院制定的行政法规自然属于行政法规体系。需要说明的是，我们将国务院发布的决定与命令也作为行政法规体系的组成部分。这基于对《立法法》的解读：决定与命令的内容属于国务院行使行政管理职能的范畴，同时又是国务院各部、委制定部门规章的依据。在国家法律和行政法规尚未出台，为实施行政管理职权的职能，国务院发布的决定和命令，实际上具有行政法规的效力，也成为部门规章的法律权源。 （三）部门规章 将部门规章纳入行政法规体系，仍是基于对《立法法》等相关法律、法规的认识。根据《立法法》第71条规定，部门规章并无立法创设权，而仅对法律、行政法规、国务院发布的决定及命令的原则性规定进行细化，属于实施性立法。同时，根据《立法法》第86条规定，当部门规章与地方性法规发生冲突时，效力待定，这也就意味着其在一定情形下效力高于地方性法规。因此，我们认为，作为中央立法权的一部分，部门规章应当属于我国行政法规体系的组成部分。 二、我国社会主义行政法规体系建设的基本历程 我国真正从法治意义上开始建立中国特色社会主义法律体系的起点为1978年的十一届三中全会。行政法规体系也是以十一届三中全会为逻辑起点，主要经历了以下几个阶段： ——初步恢复法律制度的阶段（1978年12月十一届三中全会—1982年底颁布《宪法》和《国务院组织法》）。十一届三中全会作出了从1979年起，把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，全面实施拨乱反正，提出健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，并对过分集中的经济管理体制着手进行改革。 ——以宪法为基础，开始构建中国特色社会主义法律体系阶段（1983年—1992年党的十四大前）。1982年宪法的颁行，奠定了我国中央与地方分享立法职权体制的宪法基础。这期间，为适应改革对立法的需求，使立法决策与改革决策相适应。在这一时期，以国务院名义出台的行政法规（现在仍然有效的）共有221部，调整范围涉及国家管理的各方面。 ——构建与社会主义市场经济相适应的法律制度阶段（1992年党的十四大之后—1997年党的十五大）。全社会确立社会主义市场经济就是法制经济的理念。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，国家将经济立法放在首位，并抓紧制定推进民主政治建设、健全国家机构组织制度、保障公民权利、惩治各种犯罪活动、维护社会治安、促进教育科学文化发展、保护环境、合理开发资源等方面的法律。立法的数量、内容、涉及范围都有所扩大，规范市场主体、调整市场主体关系、维护市场秩序、有关社会保障、国家宏观调控方面的立法则占据了绝大多数。 ——确立和实施“依法治国”基本方略阶段（1997年党的十五大之后—2007年十七大召开之前）。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并于1999年载入宪法，我国进入依法治国阶段。党的十六大把依法治国列为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，并强调发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党