慈善与公益事业需构筑社会有效监督网.PDF

慈善与公益事业需构筑社会有效监督网 ——以美国自律、互律与他律机制的结合为例 朱传一 中国社会科学院 研究员 慈善与公益事业的资金与其他资源，除部分来自政府外，有越来越多的部分来自社会， 即国内外营利组织和民间非营利机构以及个人的捐赠。后者是以自己的部分收入资助处境困 难的群体和社会迫切需要的各类公益事业，因而，它理应接受政府及社会各方面的严格监督 和审计。它们除要遵守政府颁布的法令规定外，还需要不断强化其机构的透明度，将自律、 互律与他律的机制建立和健全起来。人们在提供捐赠时，也必然要选择那些廉洁有效、运作 规范、公信度高的慈善与公益机构，免使捐赠落入贪污、腐化、循私、舞弊、官僚作风严重 机构及其代理人之手。 政府及审计机构对非营利事业的监督是十分重要的，但在慈善与公益组织大量发展情况 下，其监督作用实际有限。以美国的情况为例，美国政府实际每年只能对十分之一左右的基 金会进行审查；而且，这种审查只是宏观性的，不可能进行较深入细微的了解和监督（1995 年中国代表团访美考察报告）。政府规定基金会与慈善机构每年都必须提供年度报告，其财 务状况必须经审计机构审计通过，但实际上许多机构虚报财务状况，有些机构更凭借其金钱 和权力贿赂审计机构、欺瞒政府。政府对非营利机构的“整顿”，难于解决根本问题，而且 常阻碍了它们的进一步发展。 传媒的监督无疑是十分有效的。1992 年及其后，美国传媒陆续揭露哄动全美的美国联 合劝募会（United Way America）主席阿尔莫尼自占捐款腐化案件以及新纪元基金会(New Era Foundation)行骗（包括在中国行骗）的案件，导致其社会大众对慈善事业的不信任和募捐的 低潮，说明传媒监督的重要性；但传媒的监督和揭露只能限于个别事件，难于使大众全面了 解慈善与公益事件的全貌。 自律，当然是重要的。在国外，基金会和慈善组织都有约束工作人员的规定和守则。美 国基金会理事会(Foundation Council of America)是基金会的联合组织，其理事会由各大基金 会的主要负责人组成，他们负责制订本行业的自律条款，每个会员组织依照规定自律和互律。 凡不按规定办事的，这个联合组织可予制裁，甚或开除其会员资格，使其不能成为“害群之 马”。 美国基金会中心（America Foundation Center）是由各基金会赞助成立的全国性资料研 基金会与非营利机构信息网专刊之十 究机构。这个中心在全国设有 5 个图书馆，出版百余种书籍刊物。他们搜集全国基金会资料， 以计算机联网使基金会间能以经常交流信息。这个中心的研究部门专门分析社会捐款趋势， 每周举办各类讲座，并帮助有捐款意向的人们和机构，找到适合他们捐款目标和愿望的基金 会，这也是一种行业自律或称之为互律的好方式（《中国社会报》，1995 年 8 月 26 日） 对非营利组织，国外的经验说明，必须构筑并形成社会公共性监督网，实际这也是一种 支持性组织，使人们能了解哪个机构足以依赖，哪个机构在哪方面有缺陷，哪个机构不足以 为信。对它们，不能允许拥有如私营企业的经营机密，要求必须具有真正透明度。即使在非 营利组织之间的竞争，也应该是公开和公平的；因为竞争的实质是看谁能为公众服务得更好； 竞争的结果是看谁能更多地得到公众捐赠的支持。 美国全国慈善信息局(NCIB National Charities Information Bureau)是民办最大的慈善与 公益组织评审机构，成立于 1918 年。自称是一个具有“对公众事务具有合理保证信念”的 组织，理事会由“独立的志愿者组成”，目标是“使捐赠者能以正确评价各慈善与公益机构”。 NCIB 评审的标准有 9 条，每条都有十分具体的规定。（详见另译文） 这 9 条标准涉及的方面是： 1．董事会管理职能(Board Governance)；