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PAGE  PAGE 27 环境保护考核评价制度 环境保护目标责任制和考核评价制度探究 * 内容提要 我国要建立起最严的环境保护制度，其中最关键是要完善环境保护目标责任制和考核评价制度。这种制度早已有之，但是效果不佳。根源在于我国相关立法存在立法理念、结构性和内容性方面的缺陷与瑕疵。因此必须转变立法理念，制定新的法律法规，明确政府的环境责任。 关键词 环境法律制度 目标责任制 考核评价制 党的十八大明确提出“加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度”。紧接着党的十八届三中全会进一步围绕生态环境保护体制改革作出了具体的战略部署，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。这是党???国家面对严峻的环境形势，确保生态环境底线不被逾越，用制度保护环境，从根本上推动生态系统保护和环境质量改善，从而推动实现生态文明建设和美丽中国宏伟目标的重大决策。在这种理念的指导下，我国在2014年正式通过了号称史上最严的《环境保护法》的修订稿，要建立起最严的环境保护制度（参见图1）。 从最严环境保护制度框架图中我们可以看到，根据这部法律第二十六条明确规定的“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”是最重要的两个部分。这一条的修订旨在强化政府职责，健全问责机制，将政府环境责任真正落实到位。①但是如何建设环境保护目标责任制和考核评价制度则到现在没有任何的政策或者下位法规出台。制度不能只停留在法条上面，而是要实实在在转变成现实的执行力。因此有必要对此进行研究，本文拟从法律层面对此进行浅探。 图1 最严环境保护制度框架图② *2013级经济法专业硕士研究生，学号 。 ① 编辑部：《新lt;环境保护法：以“严”护环境》，载《法律与生活》2014年10期。 ② 俞海、张永亮等：《最严格环境保护制度：内涵、框架与改革思路》，载《中国人口。资源与环境》2014年10期。 一、环境保护目标责任制和考核评价制度的立法缺陷与瑕疵 环境保护目标责任制和考核评价制度并不是一个新鲜话题和新型制度，而是早已有之。我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度的形成，是经历了一个从小到大、从弱到强的过程。早在1989年的第三次全国环保会议上，当时的环保总局局长曲格平就提出了正式提出在全国推行环保目标责任制。童年我国颁布首部《环境保护法》，其中第16条中明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这是环保目标责任制的法律依据。1996年发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》在第一项中指出：“明确目标，实行环境质量行政领导负责制”。自此，我国政府环境保护目标责任制和考核评价制度尤其是地方环保目标责任制的实施办法便如雨后春笋般兴起。而后2002年南非可持续发展世界首脑会议也强调了各级政府要建立“环境保护问责制”。2007年第十届全国人大会议期间，温总理强调要“认真落实节能环保目标责任制、抓紧建立和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、检测体系和考核体系，实行严格的问责制”。对环境保护责任制的重视逐步加强。但是这么多年过去，中国的环境保护状况却是每况愈下。究其根源，与我国的环保立法的缺陷与瑕疵密不可分。 （一）立法理念的滞后与偏差 1、重政府经济责任，轻政府环境责任 这是“重经济发展，轻环境保护”、“视经济增长指标特别是GDP指标为硬指标，视环保指标特别是节能减排指标是软指标”的不可持续发展观在环境法治领域的反映。③其主要表现是：重政府经济责任的法律制度和问责制度，轻政府环境责任的法律制度和问责制度，将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任;在环境立法和环境执法中，机械、片面地理解和遵循“以经济发展为中心”、“发展中国家首先是发展”的指导思想或理念，以是否促进经济发展特别是GDP增长作为规定、评价、追究政府环境责任的基本标准甚至唯一标准。 2、重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任 其主要表现是：在环境保护目标责任制和考核评价制度的立法中，规定地方政府的环境责任比较具体，规定中央政府的环境责任比较原则或很少，特别缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督、监察、审计和环境政绩考核的规定;在中央和地方环境责任范围划分方面没有突出“属地管理”，这导致环境保护的基本国策和某些环保法律制度在地方被打折扣。 3、重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任 其表现在：在环境保护目标责