城市综合管理法律思考.docVIP

对我区城区综合管理“大联动”的法律思考 杨浦区政府法制办 陆静 作为进一步转变政府职能，创新城市管理机制，提升城区综合管理软实力的一项重大决策，我区城区综合管理“大联动”工作（以下简称“大联动”）已经全面展开。遵循“执法主体不变”的原则，率先联动的公安、城管力量在社区的平台上，重心下沉、工作前移，初步实现了“城市管理由静态向动态、由单一向综合改变，市民投诉率和110报警率下降，群众安全感满意度、城区综合管理水平提高”的目标。 尽管“大联动”工作使杨浦城区社会治安和市容环境顽症得到有效整治。但是在社会上和学界，包括一些执法人员本身出于对法律的尊重，对依法行政工作的期盼，对“大联动”中不同行政机关在同一地点执法的性质、阻碍参公管理的国家事业编制的城管队员依法行政的算不算妨害公务、“大联动”中某些领域的管理应当突出刚性还是柔性等，还存在一些疑虑。笔者试图从法律的视角来审视“大联动”这一创新之举，旨在明晰某些法律边界，助力依法行政在社会管理领域的实践和完善。 一、“大联动”不是行政联合执法行为 合法的行政行为一般应当具备五个要件：（1）行为主体必须合法；（2）行政权限必须合法；（3）行为内容必须合法、适当、真实和明确；（4）行为程序必须合法；（5）行为形式必须合法。《行政处罚法》第 15条也予以了规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。” 行政联合执法因为不是一个法律概念，很难找到十分贴切的界定。但是基于一般的理解，是指行政机关之间或行政机关与其他主体采取联合行动，对某些行政事务进行综合性整治的执法活动，往往是两个及以上职责相关联的行政执法主体，为解决需要执法的领域多而执法人员数量相对不足的矛盾，联合起来，集中、协调行使行政职权。行政联合执法把承担不同行政职能的执法人员集中到一个具体行政行为中，克服了行政执法力量的不足，但是由于主体资格的不适格、执法程序缺失、监督救济机制缺乏，也为随意执法的“滥作为”提供了可能，一直以来，行政联合执法被视为导致不依法行政诟病的根源之一。 曾有人担忧“大联动”会陷入行政联合执法的模式，笔者认为非常有必要将联合执法行为与及时处置执法冲突行为区别开来。我区《关于建立杨浦区城区综合管理“大联动”体制机制的实施意见（试行）》非常明确规定了“大联动”坚持“执法主体为主、相关部门协同、行动互为支撑”的管理模式，可见是一种联合执勤模式。 目前参与的执法主体主要有公安和城管。依据《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法城市管理相对集中行政处罚权中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着立法任务的终结。和《刑法》中都有出现，并且对“妨害公务”的违法犯罪行为都对应了罚则。 首先，区城管大队有权执行公务。2004年1月5日上海市人民政府《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法 。可见，在市级层面，市城管执法总队的执法性质为“受委托”，委托人是市城管执法局；在区级层面，区城管监察大队的执法性质为“被授权”。无论什么性质，城管部门执法主体适格。 其次，依法执行的城管执法活动是公务行为。根据《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法事实上，西方国家在治理马路摊贩上，一直遵循“合理规划，严格管理”的价值理念：民生大于市容，在维护市容的基础上最大限度保护民生，可以实施分时、分地、分区的马路摊贩管理制度，依法管理与服务是市政管理的核心。五角场街道的“大联动”工作在这方面创造了很好的柔性执法的经验：教育前置，用“对话”化解“对抗”。考虑到辖区内居民生活确有需求，街道经多次勘踏现场，反复论证，确立了44个便民服务点，逐一登记、固定时段、固定地点、固定标识（一块地毯、一块服务项目标牌，一把统一规格的遮阳伞、一部修理车、一件有便民服务点字样的马甲），规范管理。针对一些屡次劝阻无效的乱设摊，则连续数天进行劝阻和取缔，彻底“拔点”。在社会效果和法律效果上得到了统一。 当前，对社会的和谐、持续发展当今已经成为一种价值取向，行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益一致关系，在行为上是服务于合作的关系，在观念上是一种互相信任的关系，行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为。它要求行政主体改变高高在上的作风，要求弱化行政行为的强制性而增加行政行为的可接受性，尊重人权。它也要求行政相对人增强对社会的责任感，积极配合和参与行政行为的实施，改变消极观望甚至对立的态度。这一观点在《宪法》第27条中也有体现：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 因此探索民意指导加管理执法的治