主体功能分区战略角度的中国城市化研究审视.docVIP

　　主体功能分区战略角度的中国城市化研究审视 　　摘 要： “十一五”规划提出的主体功能分区战略对我国城市化 发展 提供了新的推进模式。在土地利用规划或城市规划中，采用开发建设优先或保护利用优先的不同划定思路，必然会相应产生不同的土地空间格局和城市发展模式。通过回顾我国城市化政策，对我国城市在土地开发建设、保护利用中存在的 问题 进行了审视。一方面，由于我国正处在城市化和 工业 化快速发展时期，建设用地规模的不断扩展是该时期的重要特征；另一方面，从可持续发展角度看，由于我国人均土地资源相对匮乏，对耕地资源以及生态环境进行保护又是必须执行的方针，从而在 理论 上构成了土地开发和保护的矛盾，在现实中表现为县（市）域总体规划和土地利用总体规划的不协调。主体功能区的提出，理论上为区域土地利用模式和城市化政策的选择提供了战略指导，现实中为县（市）域总体规划和土地利用总体规划的一体化勾画了工作平台。 　　关键词：主体功能区；城市化；土地利用；开发和保护 　　 　　 中国 城市化问题吸引了各界人士的关注，许多学者从不同角度审视和探讨了中国区域和城市发展问题。诺贝尔得主美国 经济 学家J. Stiglists指出，中国的城市化进程是 影响 21世纪世界进程和世界面貌的两件大事之一。［1］在区域发展政策中，选择开发还是保护是一个重大的战略问题。［2］正是基于协调区域发展中的开发与保护问题，“十一五”规划纲要提出了一项重大战略，将我国国土划分为“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四类主体功能区。在划分主体功能区的战略引导下，在编制土地利用规划或城市规划时，“保护利用-重点开发-优化利用-限制开发”次序如何安排，实际上直接关系到城市化战略的选择。或者说，实施开发建设优先的城市化发展战略，还是保护利用优先的城市化发展战略直接关系到土地利用的空间格局。事实上，区域土地利用存在理论上的多重适宜性和现实中的单一用途选择，不同的优先次序将产生不同的规划主导用途，从而产生完全不同的土地利用结构和布局，同时也促成不同的城市化发展方向。可见，在主体功能分区战略角度开展区域土地利用优先次序探讨是我国城市化 研究 的内在需要。 　　 　　一、城市化发展理论和我国城市化政策回顾 　　 　　经典的城市化发展理论用一条稍平的“S”型曲线表示城市化的演进过程，并将城市化过程划分为三个阶段：起步期、加速期和平稳期。［3］当一个区域的城市人口占总人口比重达到30%左右时，进入城市化的加速阶段，人口和经济活动迅速向城市集聚，城市规模迅速扩大；当城市人口占总人口比重达到70%以上时，城市化水平曲线趋于平稳，进入平稳期。2006年，中国的城市化水平为43.9% ，可见当前我国城市化进程正处于加速阶段，是城市化发展的关键时期。 　　回顾中国城市化进程大致可分为四个阶段：（1）1949-1959年，正常发展阶段。新中国成立以来，随着经济恢复与大规模工业建设，大批农业劳动力转向工业部门，相应提高了城市人口比例。（2）1958-1963年，剧烈波动阶段。在此过程中，户籍制度的建立严格划分了农业和非农业户口，这种二元结构控制农业人口迁往城市。但“大跃进”的需要不得不从 农村 大量吸收劳动力，使城镇人口在迅速增加，大跃进的失败又使职工大量下放，1963年城镇人口比重反而下降到16.8%。（3）1964年-1978年，停滞阶段。经济调整与文革的经济混乱使中国城市化陷于停滞。（4）改革开放以来，持续稳定的加速发展阶段。自改革开放以来，中国的城市化进程发生了巨大的变化。“自下型”的城市化趋势发展壮大，一度与“自上型”城市化并行不悖，并出现了迅猛发展的势头。［4，5］尤其1992年以来，一系列制度开始向市场化体制转变，如户籍制度的松动、城市土地使用制度的改革、 社会 保障制度的创新等。［6］在这些变化下，中国城市与城镇数量迅速增加，城镇人口迅速增长，城市化率持续攀升。到2006年中国的城市人口达到5.77亿，占总人口的43.9%，比2000年的36.2%增加近8个百分点，比1990年的26.4%增加近18个百分点。 　　中国城市化发展的方针政策也随着城市化发展的不同阶段不断演变。20世纪50年代，中国城市化方针是“城市规模不易过大，重点发展中小城市”。但是由于各种原因，大城市规模没有控制住。进入20世纪90年代，中国城市化方针演变为“适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城市，积极适当发展中小城市，大力发展小城镇”。这些方针对我国的城市化发展起到了积极的作用，但在实践中也暴露出许多不足之处。［7］尤其在世纪之交，许多学者对于我国城市化发展的战略方针提出了不同看法和瞻望。有支持小城镇论的［8-10］，有支持大城市论的［11-13］，还有支持大中小城市并